Инвестиции в инфраструктуру становятся все более жестким императивом российской экономики. Без развития и модернизации сети автомобильных и железных дорог, портов и аэропортов, комплекса коммунальной и социальной инфраструктуры невозможны ни развитие разнообразных бизнесов, ни нормальная жизнь людей.

С каждым годом становится все более очевидно, что привычные источники финансирования инфраструктурных проектов, а именно бюджет и средства крупных корпораций, оказываются исчерпанными. Возможности бюджета резко просели в кризис - объем финансирования капитальных вложений со стороны государства был сокращен на 30% (причем это по номиналу, без учета инфляции) и по многим позициям так и не восстановился до сих пор. Потенциал инвестиций в инфраструктуру со стороны крупных корпораций, таких как РЖД или ФСК, также серьезно ограничен: мешает высокая закредитованность этих компаний и отсутствие перспектив покрытия затрат по ряду проектов только за счет тарифной составляющей. Из этого вытекает необходимость задействовать достаточно новые - у нас, в России, но широко используемые в ряде стран - подходы к организации инфраструктурного развития на основе принципов государственно-частного партнерства (ГЧП). Ведь денег на рынке гораздо больше, чем в бюджете.

На прошедшей неделе разработанный Минэкономразвития проект федерального закона о ГЧП стал доступен для публичного обсуждения. Зачем понадобился федеральный закон при шести десятках региональных законов? Какие конкретные проблемы ГЧП-проектов способны снять нормативные новации? Можно ли надеяться, что штучные проекты государственно-частного партнерства превратятся в конвейер?

Конструктор для регионов и инвесторов

"Законопроект "Об основах ГЧП в субъектах РФ и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" намеренно сделан достаточно гибким, - говорит Мария Ярмальчук, начальник отдела департамента инвестиционной политики и развития ГЧП Минэкономразвития. - У нас есть опыт работы по закону "О концессиях" - ряд потенциальных проектов не вписались в него, так как он регулирует только одну из возможных моделей ГЧП, BTO(от build, transfer, operate. - "Эксперт"), и очень детально регламентирует все отношения сторон.

Каждый проект ГЧП уникален по распределению рисков и обязательств между сторонами, выбору финансовой модели. Должно быть рамочное регулирование, которое бы позволяло регионам - субъектам федерации, муниципалитетам - четко, но гибко формировать партнерства с частным бизнесом под конкретные проекты".

Законопроект снимает часть барьеров, перед которыми пасовали ГЧПпроекты в регионах. Например, сегодня, если в составе того или иного проекта ГЧП фигурирует земельный участок, необходимо проводить отдельный конкурс по земле. И победители конкурса по всему проекту, с одной стороны, и по земельному участку - с другой, вообще говоря, могут не совпасть. Законопроект предусматривает возможность единого конкурса.

Кроме того, проект устанавливает долгосрочный механизм компенсации инвестору части затрат публичной стороной соглашения. При этом долгосрочность такой компенсации обеспечивается включением проектов ГЧП в региональные и муниципальные целевые программы, которые в соответствии с Бюджетным кодексом могут приниматься на срок более трех лет.

В России практически не используются проекты ГЧП, в которых концессионер участвует не только в строительстве, но и в проектировании объектов. Последнее осуществляется силами государственных органов, зачастую с использованием компетенций советских проектных институтов, старых СНиПов. Разумно было бы предусмотреть выход претендентов на заключение концессионного соглашения со своими предложениями по дизайну проекта. Подобная практика казалась эффективной, например, в Канаде в ходе строительства олимпийских объектов, когда в ряде случаев были одобрены проекты, предложенные частными компаниями, а не государством. Законопроект МЭР дает возможность осуществления проектирования объекта ГЧП частной стороной.

Объекты коммунальной инфраструктуры - наряду с объектами энергоснабжения, обороны и безопасности - изъяты из наличествующего в законопроекте списка потенциальных объектов соглашений о ГЧП. "Это сделано вовсе не потому, что мы считаем, будто проекты ГЧП невозможны или не нужны в ЖКХ. Как раз наоборот, - объясняет Мария Ярмальчук. - Но дело осложняется тем, что в сфере ЖКХ у нас имеется и негативный опыт. Были случаи, когда частный партнер, получая в управление объекты коммунального хозяйства, ограничивался минимальными инвестициями, никак не улучшал состояние объекта, при этом происходило увеличение тарифов на коммунальные ресурсы, что, в свою очередь, приводило к росту плат населения. Поэтому МЭР для объектов коммунального хозяйства и энергетики разработаны изменения в законодательство, предусматривающие особый порядок передачи государственного и муниципального имущества в управление частной стороне, включая четкие конкурсные процедуры и критерии отбора".

Югорские садики все-таки построят

До сих пор законодательно регулировалась лишь одна модель ГЧП - концессия, при этом специалисты сетовали на отсутствие правового регулирования неконцессионных форм ГЧП, таких как BOOT (build, own, operate, transfer), BOLT (build, own, lease, transfer) и ряда других.

Модель BOOT предусматривает возмещение затрат частного партнера за счет доходов от построенного объекта. Отличие от концессии - право собственности на объект по окончании его строительства принадлежит частному партнеру, передача в собственность публичному партнеру происходит по истечении установленного соглашением срока и возмещения затрат. Преимущество модели - возможность залога объекта частной стороной для привлечения финансирования.

Модель BOLT предполагает передачу частным партнером построенного объекта в аренду публичной стороне, последняя осуществляет его эксплуатацию и производит арендные платежи в пользу частного партнера. Данная модель интересна для инвестора возможностью привлечения залогового финансирования (построенный объект находится до истечения срока аренды в его собственности). Кроме того, так как эксплуатацию осуществляет публичная сторона, частный партнер, инвестор, не несет эксплуатационных и коммерческих рисков типа рисков изменения трафика в случае дорожных объектов, а получает заранее зафиксированные арендные платежи.

Разработанный при участии ВЭБа проект в ХМАО (строительство 61 учреждения школьного и дошкольного образования на 19,4 тыс. мест разными муниципальными образованиями округа общей стоимостью 19,7 млрд рублей) застопорился. Конкурс не проведен в связи с незавершенной процедурой оформления земельных участков и обеспечения площадок под строительство инженерными сетями. Проект затормозился в том числе потому, что он структурирован в модели BOLT. Поэтому возникли вопросы у контролирующих органов и у ФАС. Формально можно усмотреть признаки нецелевого использования бюджетных средств. Кроме того, существующее законодательство до сих пор не позволяло вести инвестиционные проекты несколькими публично-правовыми образованиями. Это делает невозможным реализацию проектов по созданию объектов, необходимых сразу для нескольких муниципальных образований, как в случае с проектом в ХМАО.

Законопроект МЭР предусматривает расширение возможных моделей ГЧП, хотя в явном виде их не фиксирует. Рассказывает Мария Ярмальчук: "Мы намеренно ушли в законопроекте от жесткой фиксации форм государственно-частного партнерства. Тем не менее законопроект содержит перечень возможных прав и обязательств частного партнера в рамках соглашения о ГЧП, отличных от госзаказа, которые позволяют структурировать каждый проект, исходя из его особенностей. В то же время исключена возможность скрытой приватизации, когда публичная сторона передает на конкурсной основе объект или имущество частной стороне в собственность. Но если строительство осуществил частник, объект ГЧП может находиться в его собственности, частнику разрешено владеть им и эксплуатировать его в течение всего срока действия соглашения. Это также новация законопроекта. До сих пор по закону о концессиях созданный объект сразу же оформлялся в собственность публичной стороны. В связи с этим инвестор не мог использовать объект концессии в качестве залога для привлечения внешнего финансирования. Теперь такая возможность предусматривается".

Калужский рукотворный ТИФ

И все же рассчитывать, что с принятием федерального закона ГЧП-проекты посыплются как из рога изобилия, было бы наивно. ГЧП - это сложно устроенный процесс взаимодействия госорганов и частного бизнеса, нередко с участием третьей стороны - банков, организующих финансирование проекта. Требуется взвешивание и балансирование интересов, грамотное структурирование сделок. Это намного сложнее привычного госзаказа (подряда) либо форм безвозмездной передачи органу власти построенных компаниями социальных объектов или средств на такое строительство. Зачастую не только представителям органов власти, но и частным инвесторам и финансистам не хватает квалификации, опыта, компетенций.

Нельзя забывать и об элементарном психологическом пороге. Гораздо проще, не сильно заботясь о качестве, построить дорогу по госзаказу в качестве подрядчика и затем каждый год ремонтировать ее за госсредства, чем отвечать своим карманом за качество работ в течение 20-30 лет. Построить дорогу и содержать ее десятки лет - это разные бизнесы, честно признаются представители некоторых дорожно-строительных фирм не под диктофон. Второй вид бизнеса нам придется строить с нуля, и непонятно ради чего.

"Спрос на ГЧП как на формат долгосрочных ответственных взаимоотношений "государство - бизнес" постепенно созревает, - констатирует Павел Селезнев, председатель правления НП "Центр развития ГЧП". - Для государства в таких проектах привлекательна возможность, во-первых, на порядок улучшить качество предоставляемой населению услуги за счет привлечения частного партнера, обладающего профессиональными компетенциями, и, во-вторых, возможность снять с себя бремя по организации операционной деятельности на объекте инфраструктуры, в том числе по его эксплуатации. Частный партнер, входя в проект ГЧП, получает достаточно стабильный, сравнительно хорошо прогнозируемый бизнес. Возможность планирования денежных потоков проекта в среднем лет на двадцать позволяет привлекать долговое финансирование, в том числе и под развитие других проектов. Например, крупнейшие компании, специализирующиеся на строительстве инфраструктурных объектов, выражают заинтересованность уже не только в возведении, но и в долгосрочном управлении инфраструктурой. Однако интерес бизнеса распространяется в основном на ГЧП в дорожном строительстве, причина - понятная бизнес-модель".

Проблема в том, как структурировать процесс строительства и эксплуатации инфраструктурных объектов таким образом, чтобы учесть интересы и государства, и инвесторов, как рассчитаться за создание инфраструктуры. Это особенно сложно обеспечить в таких крупных капиталоемких проектах, как железные дороги. Однако ситуация не безнадежна. "Железные дороги являются ядром комплексного развития целых территорий, - говорит Александр Баженов, директор дирекции ГЧП Внешэкономбанка. - В этом случае дополнительные будущие доходы бюджета от реализации проектов по строительству производств существенно перекроют необходимые стартовые инвестиции на создание инфраструктуры. Это широко применяемая на Западе, в частности в США, концепция Tax increment financing (TIF). И в России уже есть успешный пример реализации концепции TIF. Я имею в виду Калужскую область. Там сработал следующий механизм. Было заключено соглашение между областью, Минэкономразвития и инвестором, концерном Volkswagen о локализации на областной территории автомобильного производства. Калужская администрация взяла на себя обязательство за свой счет обеспечить развитие этого индустриального парка инфраструктурой. Для этого она создала корпорацию развития и привлекла деньги Внешэкономбанка. Компенсация расходов корпорации развития из областного бюджета для возврата заемных средств была синхронизирована с ростом налоговых поступлений от стартовавшего сборочного производства "Фольксваген Рус" и других компаний формирующегося автокластера. В прежней логике - исключительно бюджетного финансирования - никакого автокластера не получилось бы. Необходимых бюджетных средств для создания в жесткие сроки инфраструктуры для Volkswagen не было и нет. Нет инфраструктуры - нет Volkswagen, круг замкнулся. Грамотно сконструированный калужскими властями механизм TIF позволил этот круг разомкнуть".

Не гарантия и не панацея

Самый масштабный недавний зарубежный пример ГЧП, и притом весьма драматичный, это проект создания железнодорожного тоннеля под Ла-Маншем.

Проект был структурирован в формате BOOT. Частный инвестор создает и затем эксплуатирует объект в течение 55 лет (позже срок соглашения был увеличен до 65 лет), после чего передаст его в собственность британского и французского правительств. Великобритания и Франция не предоставляют бюджетное финансирование и гарантии по кредитам, но не влияют на стоимость проезда. Строительная фаза финансировалась из капитала проектной компании и заемных средств (финансирование предоставили более 200 финансовых институтов общим объемом свыше 8 млрд фунтов стерлингов).

Общая стоимость проекта составила 14,9 млрд долларов, хотя первоначально оценивалась в 5,5 млрд. При этом стоимость строительной фазы возросла с 4,3 млрд до 7,1 млрд долларов. Также вместо запланированных на строительство трех с половиной лет понадобилось шесть c хвостиком. В августе 2006 года компания - оператор проекта была обанкрочена. В связи с высокой долговой нагрузкой и увеличением стоимости работ Eurotunnel получил первую прибыль только в 2007 году после реструктуризации долга. Банки, финансировавшие стройку, были вынуждены зафиксировать серьезные убытки.

Пример ла-маншского тоннеля убедительно показывает, что сам по себе формат ГЧП, как и любая другая форма организации крупного инфраструктурного проекта, не является автоматической гарантией его безупречного исполнения.

"ГЧП не панацея, но иногда хороший инструмент для привлечения компетенций и инвестиций, - говорит Олег Шагако, исполнительный директор НП "Центр развития ГЧП". - Сейчас по поводу ГЧП много вопросов у губернатора Полтавченко в Санкт-Петербурге. Существует вероятность, что широкое распространение модели происходило без комплексной оценки нагрузки на бюджет и возможного бюджетного эффекта. И наверное, здесь есть доля правды - Санкт-Петербург немножко переиграл в ГЧП. Надо реализовать хотя бы то, что начали, а потом смотреть. А Москва, например, так и не раскачалась и не приняла закон о ГЧП, хотя планирует. Несмотря на свой инвестиционный рейтинг, московские власти пока осторожно подходят к развитию формата ГЧП".

Тем не менее сам по себе формат ГЧП повышает требования к экспертизе инициируемых регионами проектов. "При бюджетном финансировании капвложений заказчик сам готовит финансово-экономическое обоснование проекта, сам нанимает консультантов и так далее, - считает Александр Баженов. - Фактически это не столько обоснование, сколько формальная печать, удостоверяющая: мне этот проект нужен. Когда же мы переходим к механизму ГЧП, государство финансирует результат, а не процесс. И экономическая целесообразность проекта досконально оценивается частным инвестором и прямо влияет на его решение участвовать в проекте. Соответственно, требования к качеству экспертизы - как самого проекта, так и финансовой модели его создания - резко повышаются".

Инфраструктурные облигации: риски на любой вкус

Какую бы модель ГЧП ни выбрали участники для реализации того или иного проекта, критически важная составляющая процесса - организация внешнего финансирования. Ведь взнос публичной стороны на начальной стадии проекта равен или близок к нулю (в противном случае заказчик предпочел бы традиционный госзаказ), а собственных средств инвестора для реализации проекта, как правило, недостаточно.

И здесь всплывает модная сегодня тема инфраструктурных облигаций (ИО) - ценных бумаг, средства от эмиссии которых направляются на развитие инфраструктуры. Пожалуй, это бытовое определение фиксирует единственную общую черту, которая связывает самые разнообразные концепты ИО.

Как каждая нежная барышня думает про любовь по-своему, так и толкований ИО на российском рынке великое множество. Вот, например, что понимает под инфраструктурными облигациями глава РЖД Владимир Якунин. Государство в лице Минфина выпускает суверенные целевые облигации на 400 млрд рублей и вкладывает эти деньги в уставный капитал РЖД, а компания, в свою очередь, строит на эти деньги новые железные дороги. Представители РЖД рассчитывают, что денежный поток, необходимый для погашения данных обязательств государства, будет формироваться за счет налогов от новых бизнесов, которые появятся благодаря новым дорогам.

Согласитесь, красивая схема, тяготеющая к описанной выше идеологии TIF. Правда, даже в калужском кейсе схема была рукотворной. Когда же речь идет о необжитых районах и сырьевых проектах с невысокими мультипликаторами вокруг новых дорог, нет никаких гарантий, что такая схема заработает.

Заметим, отсюда вовсе не следует, что новые железные дороги на Дальнем Востоке и в Восточной Сибири не надо строить. Возможно, не в тех циклопических масштабах, о каких мечтают РЖД (на наш взгляд, железнодорожные трассы Якутск - Магадан и Якутск - Анадырь требуют скрупулезного экономического обоснования), но они нужны. Просто довольно наивно рассчитывать, что эти проекты окупятся в рыночных терминах и на рыночных горизонтах (10-20 лет). Они могут - и должны - быть оплачены налогами и, в разумных пределах, эмиссией. Нет тут ничего стыдного!

Пионерное инфраструктурное освоение территориально больших государств - США, Канады, Бразилии, Индии, Австралии, Китая - всегда базировалось и базируется прежде всего на бюджетных ресурсах - налоговых, долговых, эмиссионных.

Понятно, что трактовка ИО "от РЖД" весьма далека от классического понимания инфраструктурных облигаций в собственном, узком смысле слова. В последнем случае речь идет о бумагах, которые выпускаются не на нулевой стадии строительства объекта, а уже после сдачи его в эксплуатацию, когда наличествует денежный поток. Это концепция доходных облигаций (revenue bonds), активно эмитируемых муниципалитетами в США.

"Инфраструктурные облигации на западных рынках традиционно используются вовсе не для того, чтобы финансировать строительство инфраструктурных объектов, а для рефинансирования уже построенного объекта, - разъясняет Александр Баженов из ВЭБа. - Строительные риски, наиболее существенные для реализации инвестиционного проекта, связанные с удорожанием сметы, нарушением сроков и так далее, пенсионные фонды на себя не принимают. Фонды покупают облигации, обеспеченные стабильным, долгосрочным денежным потоком от уже построенного, введенного в эксплуатацию объекта".

В зарубежной практике применяются самые разные способы обеспечения исполнения эмитентом ИО своих обязательств. Помимо госгарантий это страхование соответствующих рисков, залог прав требования по концессионному соглашению, залог прав требования поступлений от пользователей инфраструктурным объектом, уступка прав требования в пользу владельца облигаций по договорам эмитента концессионера, залог денежных средств на депозите и ряд других. Российское законодательство пока предусматривает крайне ограниченные формы обеспечения. Фактически таковыми могут быть только государственная (муниципальная) гарантия, поручительство либо залог недвижимого имущества и ценных бумаг. С учетом того что отечественная практика работы с ИО пока не знает прецедентов наделения их налоговыми льготами для инвесторов, мы имеем - во всяком случае до принятия федерального закона о ГЧП - наиболее жесткий нормативный режим на фоне других юрисдикций, использующих ИО (см. таблицу).

Немногочисленные случаи выпуска ИО в России (по проекту "Западный скоростной диаметр" в Санкт-Петербурге, по проекту обхода Одинцова на трассе М1, по проекту дороги Москва - СанктПетербург, 15-57 км) были регламентированы специальным постановлением правительства и имеют гарантии Минфина. Гарантии нужны по формальным причинам, иначе консервативные инвесторы - страховые компании и негосударственные пенсионные фонды - не смогут их приобретать, следуя своим строгим инвестдекларациям.

Вообще говоря, наличие госгарантий профанирует инфраструктурный статус бумаг. Инвесторы покупают не специфическую комбинацию "риск - доходность" по конкретному инфраструктурному объекту, а суверенную бумагу, обеспеченную всеми доходами и активами государства, включая печатный станок. С другой стороны, как показывает печальный опыт РАО ВСМ конца 1990-х годов, гарантии Минфина на самом деле не уберегают держателей бумаг от убытков в случае дефолта эмитента.

С точки зрения эмитента, ИО подразделяются на корпоративные бумаги (эмитент - крупная корпорация), проектные (эмитент - управляющая компания, созданная под конкретный проект) и публичные (эмитент - орган власти любого уровня). В одних странах обращаются ИО только одного типа, в других - какие-то два, в третьих - все три типа облигаций.

Специфика бюджетного законодательства РФ такова, что сегодня выпуск ИО у нас возможен только частными юридическими лицами - либо корпорациями, либо проектными компаниями. Это обусловлено невозможностью обеспечить целевое расходование средств от эмиссии ИО публичной стороной. Нормы Бюджетного кодекса не допускают привязку конкретных государственных доходов к государственным расходам, в связи с чем выпуск целевых ИО для финансирования конкретного проекта РФ субъектом РФ или муниципальным образованием невозможен.

"Существует некая развилка - либо ИО в России будет нормативно описываться исключительно как корпоративная бумага, либо она будет предполагать возможность всех трех форм, - говорит партнер юридической фирмы Legal Capital Partners Юрий Туктаров. - С точки зрения перспектив инвестирования в ИО пенсионных накоплений разумнее зарезервировать все три формата облигаций - денег хватит на все".

А вот специальный закон об ИО, считает Туктаров, вообще не нужен. По его мнению, достаточно внести ряд поправок в действующее законодательство, в частности в 111-й ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии Российской Федерации". В нем надо увеличить предельную долю одного выпуска бумаг инфраструктурного типа для инвестирования пенсионных накоплений.

Минэкономразвития обдумывает механизм снижения рисков инвестиций пенсионных накоплений в ИО. "Мы предлагаем для облигаций, выпущенных в рамках концессионных соглашений, возможность субординирования выпусков, реструктуризации, а также налоговые льготы на доход по таким бумагам, - рассказала Мария Ярмальчук из МЭР. - В международной практике для привлечения большего числа инвесторов используют технику финансирования, когда один инфраструктурный проект финансируется на рынке ценных бумаг путем выпуска облигаций с разными правами (траншами). При этом один с большим приоритетом - старший выпуск, а другие с меньшим приоритетом относительно удовлетворения требований за счет выручки и имущества инфраструктурного проекта - младший выпуск. С учетом возможности выпуска нескольких субординированных между собой траншей в Европейском союзе принято решение: государственная поддержка будет предоставляться только по младшему выпуску облигаций, что приводит к повышению кредитного качества старшего транша, который в таком случае может получить высокий уровень кредитного рейтинга без государственной поддержки".

Итак, частные предприниматели, финансисты и чиновники постепенно осваивают непривычные модели длинного партнерства - даже в условиях вечного дефицита денег ( длинных, и не только) и избытка нормативных проблем. "Мы будем финансировать инфраструктуру, - вдохновил нас ведущий кредитный менеджер крупного российского банка. - Хотя на сроки свыше десяти лет финансы абсолютно непредсказуемы, мы обязательно придумаем, как это сделать".

Ликбез для "чайников": модели ГЧП в дорожном строительстве

Концессия - инвестор-концессионер построил дорогу, которая затем будет находиться в его пользовании. Концессионер собирает плату за проезд и этими деньгами постепенно отбивает свои инвестиции. Или не отбивает - риск сокращения трафика (если, например, часть пассажиропотока забрала возведенная рядом высокоскоростная железная дорога) лежит на концессионере. Контракт жизненного цикла (КЖЦ) - инвестор построил дорогу, собирает плату за проезд и перечисляет ее органу власти (госкомпании, публичной стороне). Госкомпания платит инвестору в течение срока действия контракта ежегодно фиксированную сумму при условии поддержания дороги в надлежащем состоянии. В модели КЖЦ риск изменения трафика лежит на государстве. Операторское соглашение - аналог КЖЦ, только частный оператор не строит дорогу, а эксплуатирует и обеспечивает качество уже построенной (действующей) дороги.