РЕФОРМИРОВАНИЕ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА

ПОЧЕМУ ЦЕЛЕВАЯ МОДЕЛЬ РАЗВИТИЯ РЫНКА НЕ ПОТЕРЯЛА СВОЕЙ АКТУАЛЬНОСТИ

С 2011 года рынок транспортных услуг номинально живет в соответствии с Целевой моделью развития рынка железнодорожных перевозок, документа, который, по сути, являлся некой дорожной картой, следуя которой к 2015 году отрасль должна была прийти к устойчивому функционированию, адекватному современным экономическим условиям. Однако приходится признать, что годы бурной деятельности, десятки принятых решений, миллиарды рублей финансовых вложений и т.д. и т.п., если и приблизили отрасль к ожидаемым результатам, то лишь ненамного. Почему это произошло, какие цели формулировать сегодня и нужен ли отрасли новый документ подобного формата?

Как ни странно, перечитывая текст этого программного документа, невольно возвращаешься к началу с целью сличения дат: неужели его разрабатывали не несколько недель, а несколько лет назад?! За редким исключением и анализ ситуации, и формулировки проблем, и даже возникающие задачи удивительно актуальны. Может быть, были правы скептики, которые говорили о неправильности базовых положений модели и изначально был выбран неверный путь развития? Или принципы были правильными, но механизмы их практической реализации оказались негодными? Или и с тем и с другим все в порядке, но подкачало конкретное исполнение? Попробуем разобраться.

Гляжусь в модель, как в зеркало

Напомним, что к 2009 году, когда разрабатывались основные положения модели, на рынке уже появились частные операторы и собственники подвижного состава, при этом перевозчик сохранял еще в непосредственном управлении собственный парк (имея при этом несколько транспортных "дочек", включая Первую и Вторую грузовые компании). Курс на демонополизацию не вызывал особенных возражений. Кроме стратегически важных объектов имущество ОАО "РЖД" подлежало приватизации, аналогично кроме стратегически важных функций большинство из них - передаче на аутсорсинг. Частный бизнес даже планировалось допустить к святая святых: инфраструктуре и тяге. Единственным послаблением противникам радикальной либерализации было жестко закрепленное неразделение тяговых ресурсов и инфраструктуры, ограничение развития собственных поездных формирований (СПФ), но опять же с тем, чтобы к 2015 году был сформирован институт локальных перевозчиков, для которых путем проведения "экспериментальных заездов" должна была быть выбрана оптимальная модель функционирования. Что же касается функций государства, то оно через регуляторов должно было обеспечить стимулирование и развитие как частного бизнеса, так и ОАО "РЖД". Добавим, что практически каждый раздел и подраздел модели изобилуют словосочетаниями "обеспечить недискриминационный доступ", "прозрачность", "открытость", "в соответствии с потребностями экономики", "с учетом мнения участников рынка" и т.д. Естественно, что в целом все эти меры должны были обеспечить повышение конкурентоспособности российских железных дорог как на международной арене, так и в сравнении с другими видами транспорта.

Если же сравнивать ожидаемый 2015 год с реальным, то создается ощущение, что все эти годы исполнялся какой-то другой документ. Перевозчик до сих пор активно оперирует вагонами, планы продажи Второй грузовой (ныне ОАО "Федеральная грузовая компания") как-то ушли из актуальной повестки. Более того, РЖД публично говорит о том, что стремится стать "вертикально-интегрированной транспортно-логистической компанией", то есть не только не уходит из конкурентных сегментов, но и стремится освоить новые. До реального появления локальных перевозчиков так же далеко, как и на старте реализации модели (а с учетом масштабной программы закупок РЖД локомотивов, возможно и дальше). Примеры участия частных компаний в реализации инфраструктурных проектов можно пересчитать по пальцам (при этом о практике такого участия даже эти счастливчики предпочитают не распространяться). Инвестиционная привлекательность вложений в железнодорожный транспорт (особенно в приобретение новых вагонов) практически нулевая. Интересная ситуация со "снижением давления на экономику страны": ставки предоставления вагонов, как правило, ниже закрепленных в Прейскуранте 10-01, однако с учетом ухудшения большинства эксплуатационных показателей и ряда других специфических моментов использование стальных магистралей для грузовладельцев является некой проверкой на крепость нервов. И самое главное - конкурентоспособность российских железных дорог упала настолько, что на полном серьезе обсуждаются меры, призванные "осложнить жизнь" тем же автомобилистам, дабы хоть как-то снизить отток клиентов. Так было ли это, будем откровенными, фиаско объективно обусловлено или сбой произошел по другим причинам?

На самом деле во многом ответы на этот вопрос можно получить, сравнив мероприятия, определенные в модели, с их фактическим исполнением. Увы, версия о том, что эти годы мы исполняли что угодно, но не Целевую модель, подтверждается практически полностью. Даже если подходить формально, то "выполнено" можно поставить напротив не более чем 10% пунктов. Оставим пока за скобками качество принятых решений, хотя... Позволим себе небольшое лирическое отступление. В плане реализации стоит пункт о "разработке системы лицензирования операторской деятельности (2010 год)". Ответственный - Минтранс. По факту мы имеем лишь постановление правительства РФ на двух страничках, которое, строго говоря, лишь пересказывает другими (а иногда и теми же) словами нормы, содержащиеся в других документах. Причем даже такой документ был принят лишь в 2013 году

Не менее интересная история получилась со "Второй грузовой компанией". Позволим себе полностью процитировать небольшой фрагмент текста модели, посвященный этой "дочке" РЖД. "В результате выхода на рынок ОАО "ВГК" конкуренция в сегменте оперирования грузовыми вагонами усилится, что приведет к активизации ценовой конкуренции и определенной корректировке ставок в сторону понижения в целом по рынку. Вместе с тем для отдельных клиентов и грузовладельцев ставки за услуги по пользованию грузовыми вагонами могут увеличиться (с ростом транспортной составляющей в цене конечной продукции не более 5% при общей ее оптимизации за счет развития конкуренции). Выведение инвентарного парка ОАО "РЖД" в ОАО "ВГК" приведет к следующим эффектам для государства и общества:

- реализации целей и задач структурной реформы;

- развитию конкуренции в операторском сегменте и завершению его реформирования;

- гарантированному обеспечению транспортной доступности пользователей не только к услугам железнодорожных перевозок, но и к услугам по предоставлению подвижного состава за счет создания крупных общесетевых конкурирующих компаний;

- сохранению механизмов контроля над частью парка для гарантированного решения государственных задач;

- стимулированию спроса на грузовые вагоны;

- формированию дополнительных источников для обновления и развития основных фондов ОАО "РЖД" за счет продажи акций Первой и Второй грузовых компаний".

Напомним, что последний инвентарный вагон был передан ВГК в сентябре 2011 года, а уже в октябре весь парк полувагонов был отозван "матерью" под свое непосредственное управление. Как сказал один оператор: "Не могу сказать, хорошо или плохо жилось при рынке, я эти две недели был в отпуске". Добавим, что после этого вплоть до нынешней даты ВГК (а ныне ФГК) лишь считаные дни могла выполнять возложен ные на нее в Целевой модели функции, поскольку все остальное время ее парк нельзя было признать полноценно самостоятельным.

Схожее положение наблюдается практически по каждому разделу и подразделу. Так, если продолжать тему организации грузового движения, раздел Целевой модели, посвященный статусу и деятельности операторских компаний, достаточно проработан и подробен. В частности, указывается, что перевозчик и операторы в обязательном порядке заключают договор, который определяет множество интересных аспектов, включая технологию перемещения вагонов, порядок оплаты сверхнормативного простоя, право перевозчика в случае простоя порожних вагонов более определенного договором времени производить освобождение станционных путей перемещением вагонов на предусмотренную договором станцию отстоя или станцию приписки и т.д. и т.п. Фактически большинство из этих вопросов "провисли" вплоть до сегодняшнего дня. Приказ Минтранса № 258, регулирующий перемещение порожних вагонов (заметим, в гораздо меньшем объеме, чем предполагалось при заключении договора) вступил в силу (частично) лишь в 2012 году. Изменения в Устав железнодорожного транспорта, наделяющие перевозчика правом перемещения незадействованных вагонов, - только весной 2015 года. Вопрос об оплате простоя активно дискутируется по настоящее время.

Инвестиционная привлекательность вложений в железнодорожный транспорт (особенно в приобретение новых вагонов) практически нулевая

А теперь попробуем посмотреть, как это "работает" на практике с другими инструментами регуляторной модели. Например, с тарифными мерами стимулирования. Действовавшая до 2013 года система тарификации порожнего пробега в зависимости от класса ранее перевозимого груза должна была стимулировать операторов к транспортировке низкодоходных грузов. На самом же деле экономическая логика стимулировала их к минимизации порожних пробегов из-под высокодоходных грузов. Порожние вагоны в ожидании перелома тарифа забивали пути на полигонах выгрузки. Административных или иных мер воздействия на "ожиданцев" не было. Данная коллизия деформировала рынок долгие годы. Собственно, полностью не ушла в прошлое и теперь. Поскольку унификация порожнего пробега в универсальном подвижном составе также была произведена "с учетом необходимости сохранения доходной базы ОАО "РЖД". В итоге порожний пробег из-под разных грузов все равно тарифицируется по-своему (так что, например, заезжать после выгрузки угля в балтийских портах на карьеры Карелии по-прежнему не очень выгодно, поскольку оператор, выгрузив щебень на коротком плече, дальше едет в Кузбасс по более дорогому, нежели после выгрузки угля, тарифу). "Виновата" ли в этом модель или то, что пришло в нашу жизнь вместо нее?

Причем нельзя обвинять частные компании в какой-то злонамеренности, они действуют в той логике, которую им диктует текущая обстановка, и в рамках тех правил, которые они обязаны соблюдать. Классический пример тому - ситуация с обновлением вагонного парка. В Целевой модели указывается, что рост его произошел во многом из-за рекрутирования "стариков" (вследствие чего увеличился средний возраст вагона). Указываются даже пути выхода из этой проблемы, но именно решения как системы целенаправленных действий за пять лет так и не было. Более того, разнообразные, бессистемные, зачастую противоречащие друг другу действия операторов дезориентировали участников рынка. Как ни странно, до сих пор до конца не умерли надежды вернуть в строй "стариков", что соответственным образом отражается на бизнес- стратегиях различных игроков. В результате отрасль пришла к положению цугцванга, когда любой из возможных путей выхода из ситуации перепроизводства будет крайне болезненным для всех участников перевозочного процесса. Было ли это закономерным последствием реализации положений модели? Очевидно - нет. Поскольку план ее реализации также содержит несколько блоков, направленных на сертификацию продукции, гармонизацию нормативной базы с иностранными партнерами, формирование условий для технического совершенствования и т.д., желающие могут свериться с датами, когда должны были завершиться соответствующие этапы реализации. Сейчас по факту мы вынуждены заштопывать эти дыры на скорую руку, но можно предположить, что драматизма было бы гораздо меньше, если бы все шло согласно планам.

Впрочем, сложно выделить каких-то отдельных "антигероев". Заметное место при формировании новой модели рынка уделялось созданию так называемой коммерческой инфраструктуры рынка - некой системы, обеспечивающей участие частного бизнеса и заинтересованной общественности в разработке, обсуждении и принятии государственных решений. В идеале в отдельных сферах планировался переход от госрегулирования к сорегулированию, а в перспективе - к саморегулированию. Однако получилось, что большинство попыток создать такую систему выродилось в решение каких-то сепаратных бизнесовых вопросов. Регуляторы вынуждены работать в некоем вакууме, поскольку устойчивых и дееспособных обратных связей просто не сформировалось. Даже в тех формах, которые успешно работают в других отраслях, например - в энергетике.

Заход на штрафной круг?

Приходится признать, что в полной мере своеобразную проверку на дееспособность не прошел ни один из участников реализации Целевой модели. Между тем условия, в которых стальным магистралям нужно функционировать и развиваться, заметно ухудшились. Если в период 2009-2013 годов рост промышленного производства был поступательно-устойчивым (порой достигая уровня наиболее экономически активных стран), то теперь даже сохранение прежних объемов будет считаться серьезной удачей. Возможности экстенсивного развития практически исчерпаны, для радикальной технической модернизации просто нет средств. Разочарование в рынке настолько велико, что даже грузовладельцы нередко ратуют за возвращение инвентарного парка. Может быть, действительно реставрационные настроения имеют под собой основу, и если у нас не получилось построить рынок за последние годы, то нужно вернуться к базовой "дореформенной" модели, включив в нее какие-то современные элементы, которые худо-бедно функционируют сегодня? Например, сохранив частную собственность на приватный парк, передать его под управление перевозчика. Или сохранив рыночное ценообразование на предоставление вагонов, ограничить его некими рамками. А потом уже разберемся, если до вершин рыночного регулирования дотянуться не получилось. Условно говоря, вместо "Мерседеса" поездим на "Ладе", все равно лучше, чем пешком.

Но проблема в том, что положение, в котором оказалась отрасль, и есть классический результат реализации такого подхода. Отказавшись от первоначального "чертежа", додумывая что-то на ходу, привинчивая, что попалось под руку, пытаясь соединить несоединимое, мы и получили такую конструкцию, которая по большому счету не нужна никому. Ни перевозчику, который в отсутствие вменяемых ориентиров и дееспособных инструментов реализации поставленных перед ним задач, по сути, разворачивается в частный сектор. Ни частным транспортным компаниям и представителям смежных секторов, которые плохо понимают судьбу уже сделанных вложений и испытывают сомнения в необходимости совершения новых. Ни клиентам, которые используют любые возможности "сойти с дистанции". Ни тем более государству, которое для поддержания хоть какого-то порядка вынуждено накачивать отрасль деньгами и осуществлять тактическое управления в режиме кризисных штабов.

Единственным выходом представляется работа по чертежу, как бы болезненно это ни было в отдельные периоды. То есть доскональное и скрупулезное следование заранее составленным планам, в соответствии с утвержденным графиком. С осознанием своей ответственности всеми и каждым из участников. Конечно, необходимости коррекции отрицать нельзя, однако следует понимать, что это должны быть исключительные меры, последствия которых необходимо просчитывать, обсуждать и, главное, соотносить с изначально выбранным вектором движения.

Что же в итоге будет на этом чертеже? Возможно, стоит сделать это темой отдельных дискуссий. Пока содержание Целевой модели представляется вполне привлекательным и, главное, реализуемым. Возможно, с учетом накопленного опыта появятся и другие точки зрения. Однако следует понимать, что своим путем мы идем уже более 15 лет, и результаты не особенно впечатляют. Следовательно, нужно ориентироваться на лучшие мировые практики. Упрощенно говоря, выбрать между американским яблочным пирогом и баварскими колбасками с квашеной капустой. Но после сделанного выбора уже не смешивать яблоки с копченостями, поскольку риск того, что блюдо окажется негодным, куда больше возможности удивить мир новым кулинарным шедевром. Хотя, повторимся, представляется, что пять лет назад путь в целом был выбран правильно, анализ ожидаемых препятствий и способы их преодоления также в целом не вызывают критических замечаний. Логично попробовать пройти его повторно, на этот раз не сворачивая, не растрачивая силы в безрезультатных попытках "срезать на повороте" и не засиживаясь на привалах сверх необходимого.

Последний инвентарный вагон был передан ВГК в сентябре 2011 года, а уже в октябре весь парк полувагонов был отозван "матерью" под свое непосредственное управление