Законопроект, который вносит поправки, связанные с деятельностью железнодорожных операторов, стал поводом для дискуссий. Их отправной точкой стало июльское заседание Госсовета РФ. Однако на обсуждение в текущем году, по сути, вынесен документ, который содержит ряд принципиальных изменений, которые существенно отличаются от тех предложений, которые были внесены на рассмотрение регуляторов СОЖТ еще в 2019 году.

Причем, как заметили участники рынка, часть формулировок в нем совпадала с теми посылами, которые недавно были озвучены со стороны ОАО "РЖД" по поводу того, как следовало бы усовершенствовать регулирование операторской отрасли.

Конечно же, инициаторы проекта исходили из благих побуждений. В мае 2021 года председатель комитета Совета Федерации по экономической политике Андрей Кутепов подготовил изменения в ФЗ "О железнодорожном транспорте в РФ" и Устав железнодорожного транспорта РФ в части правового статуса операторов железнодорожного подвижного состава".

Как он пояснил, целью было привести действующие нормы к существующим условиям на рынке, когда услугу перевозки грузов оказывает железнодорожный перевозчик при участии оператора. Предполагалось поставить последнего на один уровень с перевозчиком и владельцем инфраструктуры. Соответственно все это предполагалось прописать в договорах последнего с операторами.

Хотели как лучше…

Ранее А. Кутепов предлагал обозначить оператора как субъекта соглашения, в пользу которого владельцами инфраструктур или перевозчиками выполняются работы и услуги, цены на которые не указаны в тарифном руководстве, а также как субъекта, которым выполняются работы по просьбам владельцев инфраструктур или перевозчиков, цены на которые указаны в тарифном руководстве.

Таким образом, цель поправок – приведение нормативной базы в соответствие с теми значительными изменениями, которые произошли на рынке. Как пояснил А. Кутепов, с появлением операторов изменилась технология перевозочного процесса. Подача вагонов под погрузку, которая до реформы железнодорожного транспорта была лишь элементом договора перевозки, выделилась в самостоятельную стадию. Поэтому и потребовалось уточнить статус оператора, указывалось в мае при направлении законопроекта в правительство РФ для получения отзыва.

При этом мало кто обратил внимание, что до этого цель формулировалась несколько иначе: в последние годы в законодательство был внесен ряд поправок, которые рамочно обозначили основные функции операторов и тем самым закрыли белые пятна в российском правовом поле. Эти изменения предполагалось в итоге обобщить. Однако новый законопроект, как видим, обозначил несколько иные задачи.

Что же получилось в итоге?

Итак, была предпринята попытка закрепить обязанности сторон с учетом необходимости обеспечения непрерывности процесса грузоперевозок. Однако при этом была весьма специфически проведена черта между монопольным и рыночным сегментами рынка.

Это было сделано таким образом, что в законопроект об операторах частично перекочевали нормы, применяемые к субъектам монополий. Между тем услуга предоставления вагона изначально определена в законе была как рыночная. Понятно же, что ее нельзя регулировать по тем же алгоритмам, которые действуют в отношении железнодорожного перевозчика.

В результате в документе появились добавки, суть которых можно сформулировать так: железнодорожный перевозчик в ходе реформы остался без вагонов и не может эффективно управлять движением парка на сети, а значит, ему следует предоставить инструменты для наставления собственников вагонов на правильное поведение на рынке. Для этого в ОАО "РЖД" предложили свой набор мер.

Причем они должны носить не рамочный, а прямой регуляторный характер, что позволит перевозчику сгенерировать в договорах на перевозку систему обязательных штрафов. А если учесть сложившуюся на практике ситуацию на сети, то их взыскивание будет иметь явный уклон в пользу перевозчика. Иными словами, тот легко за ряд претензий к нему от клиентов сможет переключить стрелки на операторов, что может привести к вытеснению с рынка значительной небольших компаний.

ФАС вступилась за конкуренцию

Не случайно ФАС России рекомендовала доработать законопроект, который предполагает внесение изменений в ст. 10 Устава железнодорожного транспорта. Протокол разногласий, направленный в Минтранс России, фактически касается двух пунктов – во-первых, вопроса ответственности перевозчика и грузоотправителя (в части принципов, по которым следует выставлять штрафы операторам и взыскивать платежи), во-вторых, до конца не проработан механизм судебного порядка урегулирования споров между участниками процесса перевозок, заявил заместитель руководителя ФАС России Петр Иванов.

Кроме того, нельзя обойти вопросы, которые относятся к сфере саморегулирования операторского сообщества. И оно должно высказать свою точку зрения.

Сверим стрелки

Позиции сторон, как видим, четко обозначились. ОАО "РЖД" настаивает на том, чтобы теснее увязать деятельность операторов со своими технологическими процессами. И попутно – прописать случаи, в которых ответственность за сбои перекладывается с перевозчика как основного организатора услуги доставки груза по сети на оператора.

Операторы обращают внимание на то, что всего лишь предоставляют вагоны, предлагают схемы их перемещений и порядок выполнения операций. Однако погрузка и выгрузка осуществляются на путях необщего пользования, а вагонопотоки в дальнейшем перемещаются по инфраструктуре общего пользования и тягой, предоставляемой ОАО "РЖД". Поэтому все определяет перевозчик и владелец инфраструктуры.

Клиенты, в свою очередь, полагают, как свидетельствуют опросы грузовладельцев, которые проводит журнал РЖД-Партнер в рамках Индекса качества услуг на железнодорожном транспорте, что операторы все-таки должны нести ответственность за ряд обстоятельств. Например, за подачу вагона под погрузку в исправном состоянии и своевременность информирования о выполнении операций с подвижным составом. Клиент должен понимать, если вагон заявлен, но не подан, как распределен свободный парк оператора на сети, когда вагоны могут быть поданы к месту назначения и по каким причинам происходят задержки в движении подвижного состава на сети.

Однако проблема заключается в том, что операторы не в полной мере получают информацию о своих вагонах из специализированных АСУ ОАО "РЖД". А перевозчик и владелец инфраструктуры может изменить схему доставки вагонов по своему усмотрению. Причем действие инструментов логконтроля на сети не всегда является прозрачным. В последнее время, например, о конвенциях клиентов иногда просто не оповещают телеграммами, а вместо этого просто появляется запрет в АС ЭТРАН. И что самое пикантное – оператор может узнать об этом в последнюю очередь, так как у него нет возможности видеть всю информацию, которая доступна клиенту в АС ЭТРАН.

Все это указывает на то, что многие аспекты деятельности операторов сложно прописать в виде законодательных актов прямого действия. Эти вопросы относятся к компетенции коммерческой работы, которые регулируются рыночной средой. А регуляторы при необходимости могут обозначить те рамки, в границах которых должны действовать игроки. При таком подходе, считают представители операторского сообщества, можно выйти на сбалансированные решения.

И еще весьма показательный нюанс: законодатели предприняли попытку внести кардинальные правки в порядок предоставления вагонов на РЖД, но при этом почему-то предварительно не спросили мнения ни представителей СОЖТ, ни А ОЖдПС. При этом формулировки весьма принципиальных поправок совпадают с предложениями, озвученными на данную тему представителями ОАО "РЖД".

Остается добавить: в ФАС признают, что рынок операторов сегодня высококонкурентный. "Отмечу, что широкое присутствие частного капитала, в частности, в авиакомпаниях, например в "Аэрофлоте" – 43% в капитале, положительно влияет на коммерческую эффективность работы таких компаний", – резюмировал П. Иванов.