Эта осень стала урожайной в плане появления проектов по внесению изменений в федеральные законы, регламентирующие деятельность субъектов рынка железнодорожных перевозок. Последняя новинка сезона - проект Устава железнодорожного транспорта РФ с рядом точечных, но от этого не менее важных поправок.

В 2011-м структурная реформа железнодорожного транспорта, похоже, достигла своего апогея - в текущем году парк стал полностью приватным. Более того, он успел так затоварить всю сеть, что потребовалось экстренное вмешательство правительства. Кто-то обвиняет во всем происходящем собственников подвижного состава, кто-то - перевозчика, практически не занимающегося в новых условиях диспетчеризацией, но все сходятся в одном: немалую роль в нынешней ситуации играет отсутствие необходимой нормативной базы.

Федеральные законы, формирующие правовую базу отношений субъектов рынка предоставления подвижного состава под погрузку (ФЗ "О железнодорожном транспорте в РФ" и ФЗ "Устав железнодорожного транспорта РФ"), до сих пор так и не актуализированы. Между тем законодательство должно соответствовать сложившимся экономическим условиям, это один из главных принципов нормотворчества. Иначе, создается благотворная почва для роста правового нигилизма.

Правда, в конце текущего года процесс, судя по всему, наконец-то пошел. В октябре вступили в силу правила перевозок порожних вагонов, которые все так долго ждали. Соответствующий приказ Минтранса участники рынка в целом оценивают положительно. Однако для того, чтобы упорядочить ситуацию на сети, требуется исполнение правил. И каждая из сторон должна приложить для этого усилия. В частности, ОАО "РЖД" - инсталлировать положения правил в электронные системы РЖД, создать условия для организации электронного документооборота по оформлению перевозок. Грузоотправителям, в свою очередь, в соответствии с приказом нужно заранее планировать перевозки грузов в вагонах конкретных операторов. Операторам же необходимо более эффективно выстраивать логистику перемещения вагонов, работать над минимизацией порожнего пробега, в том числе с помощью маршрутных отправок порожняка.

Кроме того, нынешней осенью на сайте Минтранса появилась новая редакция ФЗ "О железнодорожном транспорте в РФ". Насколько нам известно, ее создание сопровождалось множеством дискуссий между перевозчиком, операторами, госрегуляторами и экспертами. И пока, к сожалению, нельзя сказать, что в результате появился сбалансированный и удовлетворяющий всех документ. Так, в ОАО "РЖД" отмечают, что новая редакция закона практически не учитывает интересы холдинга (мы неоднократно писали о разногласиях между перевозчиком и операторами, касающихся этого закона, в частности, по поводу введения понятия "услуга локомотивной тяги" и недискриминационного доступа к услугам инфраструктуры).

По мнению представителей компаний-операторов, положения, касающиеся допуска на сеть приватных локомотивов, как раз указывают на то, что законопроект носит компромиссный характер. С одной стороны, к частным перевозчикам предъявляется ряд жестких требований. С другой - это означает возможность появления конкуренции в данной сфере, что соответствует интересам крупных компаний, желающих работать своими поездными формированиями. Статья, устанавливающая основы деятельности операторов, начинается с того, что "операторы, помимо услуг по предоставлению принадлежащего им подвижного состава... вправе осуществлять другие виды деятельности... в том числе оказывать услуги локомотивной тяги".

Действительно, согласно новому проекту федерального закона, любое юридическое лицо или индивидуальный предприниматель имеет право приобрести подвижной состав (в том числе тяговый) и выступить в роли перевозчика, а ОАО "РЖД" будет обязано (при заключении соответствующего договора) выпустить его на инфраструктуру. Правда, первый вице-президент ООО "МТК "ЮниТранс" Иван Качура подчеркивает, что предложенный проект закона в то же время не предусматривает создания подзаконных актов, определяющих условия выхода на сеть, обязанности и ответственность таких перевозчиков. Он считает, что в результате мы можем столкнуться с проблемами обеспечения безопасности на железнодорожном транспорте, аналогичными тем, что появились в последнее время в сферах авиационного и воздушного транспорта в связи с наличием большого количества мелких перевозчиков, обеспечить четкий и эффективный контроль за деятельностью которых просто не представляется возможным.

Также в соответствии с новым проектом федерального закона любое юридическое лицо или индивидуальный предприниматель имеет право выступать в роли владельца железнодорожной инфраструктуры, то есть, к примеру, взять в аренду станцию и установить свои правила ее использования для участников перевозочного процесса. При этом на законодательном уровне для таких владельцев инфраструктуры не предусмотрено ни необходимости лицензирования, ни, к примеру, дифференциации по типу путей, которые можно передавать в частную собственность, и т. д.

Так что, как ни парадоксально, сами операторы тоже считают, что новая редакция далека от совершенства. К примеру, в Совете рынка согласны с коллегами в том, что законопроект стал более системным и носит компромиссный характер. В то же время в части основ регулирования операторской деятельности в нем сохранена отсылочная норма на правила, утверждаемые постановлением правительства РФ. "Полагаем, что наличие данной мертвой нормы (напомню, работа над постановлением продолжалась около восьми лет, и на уровне правительства документ был признан бессодержательным) может стать препятствием для создания норм Устава, регулирующих взаимоотношения операторов подвижного состава с иными участниками перевозочного процесса", - считает юридический консультант НП "Совет участников рынка услуг операторов железнодорожного подвижного состава" Светлана Брокар.

В то же время регулирование операторской деятельности предполагается усилить путем издания правил, определяющих основные условия договора оператора с клиентами. "Мы в партнерстве полагаем, что основой регулирования этой конкурентной сферы должно стать саморегулирование. Например, в Совете рынка вырабатываются регламенты деятельности, распространяющиеся на его членов. Да и в принципе достаточно здравого смысла для введения определенных самоограничений для оптимизации системы железнодорожного транспорта в целом", - отмечает С. Брокар. Однако председатель Некоммерческого партнерства операторов железнодорожного подвижного состава (НП ОЖдПС) Ольга Лукьянова обращает внимание на тот факт, что в проекте ничего не говорится о саморегулируемых организациях операторов. А без упоминания о них в законе и без установления обязательного членства для операторов, на ее взгляд, такие СРО не смогут быть эффективными регуляторами рынка.

Помимо всего прочего, одна из новелл этой редакции - исключение из текста закона положения о публичности договора перевозки транспортом общего пользования. В настоящий момент это закреплено ст. 426 ГК РФ, так что эта норма все равно будет действовать на основании кодекса. Но сам факт, конечно, примечателен.

Еще один недостаток документа, по мнению советника президента ООО "МТК "ЮниТранс", государственного советника РФ I класса, к. ю. н. Алексея Мельникова, заключается в отсутствии четких норм, обеспечивающих госконтроль за деятельностью всех субъектов железнодорожного транспорта. "Разделение функций госконтроля между целым рядом ведомств уже привело к известным негативным последствиям при организации в России воздушных и водных перевозок. Представляется необходимым предусмотреть в документе наличие единого органа государственного контроля за деятельностью всех организаций железнодорожного транспорта на территории РФ", - уверен А. Мельников.

Так, на его взгляд, целесообразно внести в проект ряд изменений. Во-первых, установить возможность отзыва лицензий у таких организаций (перевозчик, операторы, собственники инфраструктуры и др.) в случае несоблюдения ими установленных норм и/или правил либо предоставления ложной информации о своей деятельности. Во-вторых, предусмотреть возможность привлечения к административной ответственности физических и юридических лиц, своими действиями (бездействием) нарушающих нормальное функционирование таких организаций либо создающих угрозу безопасности при осуществлении железнодорожных перевозок.

Так или иначе, операторы советуют с большой осторожностью внедрять нововведения, предлагаемые законопроектом. "Возможно, отдельные положения следует вводить только после тестирования их жизнеспособности на магистралях, отдаленных от центра, и незагруженных участках путевого хозяйства. При этом главные линии должны в обязательном порядке оставаться под контролем государства - это непременное условие стабильной работы всей железнодорожной системы страны", - подчеркивает И. Качура.

Помимо обновленного закона "О железнодорожном транспорте в РФ", этой осенью Минтранс презентовал на своем сайте и новую редакцию Устава железнодорожного транспорта. Она, по словам представителя одной из транспортных компаний, "местами компенсирует откровенные недоработки" недавно принятых правил перемещения порожних вагонов. Кроме того, проект корректирует ряд норм, касающихся разграничения прав и обязанностей, ответственности перевозчика, грузоотправителей и операторов. (Также о содержании документа читайте в статье статс-секретаря - заместителя министра транспорта России Сергея Аристова на стр. 22.)

Уточним: это усеченная версия проекта внесения изменений в Устав, предлагающая точечные поправки к закону. Полная версия изменений уже на протяжении нескольких лет обивает пороги причастных к согласованию ведомств, но компромисса по ней достичь пока так и не удается. В итоге жизнь заставила регуляторов значительно сузить круг вопросов до наиболее актуальных в условиях сложившегося рынка. Соответственно, уменьшилось число заинтересованных сторон и договориться стало несколько проще.

По словам начальника отдела правового регулирования транспортной деятельности правового департамента ОАО "РЖД" Альбины Кормилицыной, предлагаемые изменения должны решить одну из основных проблем, с которыми сегодня приходится сталкиваться при организации перевозок по сети РЖД. И решить ее с помощью введения платы за необоснованное длительное нахождение на инфраструктуре общего пользования вагонов собственников. В настоящее время в законодательстве прямо не закреплена возможность взимания такого штрафа. В результате суды руководствуются абсолютно разной логикой при разрешении дел, связанных с такими простоями, причем зачастую не в пользу владельца инфраструктуры, что приводит к большим убыткам для ОАО "РЖД".

Правда, по мнению операторов, здесь есть несколько спорных моментов. Во-первых, О. Лукьянова считает, что в ряде случаев сложности с движением порожних и груженых вагонов бывают вызваны действиями самого перевозчика. Но последний в одностороннем порядке вносит в перевозочные документы указания, что вагон простаивает на путях общего пользования по причине неприема станцией, а потом на основании таких записей ОАО "РЖД" успешно взыскивает с грузополучателей расходы по занятию путей общего пользования. И такая судебная практика в пользу перевозчика также уже складывается.

Теперь же (то есть при законодательном закреплении такого штрафа), по словам О. Лукьяновой, можно предположить, что перевозчик начнет активно выставлять плату за простой вагонов своим клиентам, перекладывая на них убытки от наличия брошенных поездов. Это же правило будет распространяться и на порожние вагоны, которые могут не приниматься получателями по ряду не зависящих от них обстоятельств. Кроме того, на практике бывает сложно разобраться в том, кто именно виноват в задержке подвижного состава на путях общего пользования, так что нетрудно спрогнозировать увеличение числа дел в арбитражных судах по вопросу определения ответственного перед ОАО "РЖД" за простой вагонов.

Также нам хотелось бы обратить внимание на ряд других положений проекта. Во-первых, новым проектом на уровень федерального закона выносится собственно сам вопрос, связанный с перемещением порожних вагонов. Во-вторых, документ впервые закрепляет возможность временного изъятия подвижного состава операторов в случае возникновения угрозы социально-экономической стабильности, обороноспособности и безопасности Российской Федерации с последующим возмещением убытков собственникам. В-третьих, в проекте изменений в Устав четко прописаны основания, по которым перевозчик и владелец инфраструктуры имеет право отказать собственнику в приеме его порожнего вагона к перевозке.

В частности, установлено, что владелец инфраструктуры может это сделать по основаниям, приведенным в приказе Минтранса "Об утверждении Перечня критериев технических и технологических возможностей осуществления перевозки, отсутствие которых является для перевозчика и владельца инфраструктуры основанием для отказа от согласования заявки на перевозку грузов".

Особый интерес, считают в НП ОЖдПС, вызывает норма о возможности отказа перевозчика в согласовании перевозки порожнего вагона вследствие отсутствия технических и технологических возможностей ее осуществления. Причем в отличие от правил перемещения порожних вагонов, где также указано такое основание, проект Устава предусматривает, что перечень оснований к отказу по такой причине должен быть специально установлен соответствующим государственным органом. Кроме того, предложенная Минтрансом редакция Устава позволяет распространять конвенционные ограничения и на перемещение порожних вагонов.

В общем же, несмотря на заверения Минтранса, что принятие изменений в Устав позволит создать механизмы для оптимизации перевозочного процесса и его адаптации к изменившейся структуре железнодорожной отрасли, а также решит массу проблем, новая редакция все же вызывает ряд вопросов у операторов (деятельности которых в основном и касаются эти изменения). Что же касается ОАО "РЖД", то здесь отмечают, что проект изменений в Устав холдинг в принципе устраивает, за исключением отдельных замечаний редакционного плана и небольших дополнений (о чем в Минтранс уже отправлен соответствующий документ).

Однако самое печальное, что, несмотря на определенный прогресс в части обновления нормативной базы функционирования железнодорожного транспорта, правовой статус операторов по-прежнему остается неясным.

В новом законопроекте "О железнодорожном транспорте в РФ" их деятельности посвящено не так уж много положений. И в итоге масса вопросов остаются открытыми.

Как отмечает директор по правовым вопросам ЗАО "Евросиб СПб - Транспортные системы" Илья Межевой, закон содержит статью "Основы деятельности операторов", но в ней практически нет положений, имеющих отношение к делу. Оператор в каждой конкретной перевозке должен стать обеспечивающей подвижной состав стороной договора, а не просто участником рынка. В свою очередь, внесение такого субъекта в Устав окончательно сформирует необходимую законодательную базу для развития собственно операторской деятельности на рынке транспортных услуг.

"На наш взгляд, гораздо более важно обновлять законодательство не только с позиций модернизации статуса оператора подвижного состава во взаимодействии с инфраструктурой и его статуса на рынке в целом, а в первую очередь с позиции его интегрированности в перевозку. Оператор должен стать стороной этого договора. В итоге должны появиться соответствующие перевозочные документы, в которых каждую перевозку согласуют в своей части и несут ответственность за ее реализацию грузоотправитель, перевозчик и оператор", - полагает И. Межевой. Подобная интеграция оператора в перевозочный процесс будет, в конечном счете выгодна перевозчику и владельцу инфраструктуры, так как оператор тем самым возьмет на себя клиентские риски в работе с грузовладельцем, считают в "Евросибе".

Тем не менее, проект изменений в закон "О железнодорожном транспорте в РФ" содержит положения о том, что оператор выполняет "обязанности в области организации и осуществления перевозочного процесса, возложенные на него настоящим федеральным законом, ФЗ "Устав железнодорожного транспорта РФ" и иными нормативными правовыми актами". Поэтому есть надежда, что в будущем обозначенные положения послужат фундаментом для дальнейших изменений в Уставе и правилах перевозок, и это позволит сделать оператора полноценным участником перевозки. Кроме того, проект закона устанавливает создание единого реестра операторов, куда должны вноситься данные обо всех компаниях.

Правда, несколько спутал карты в плане прояснения определения статуса оператора проект постановления правительства о работе привлеченным парком, который содержит определение оператора как владельца исключительно полувагонов. Что, мягко говоря, странно. По словам С. Брокар, основным критерием в определении оператора является осуществление им операторской деятельности - оказание комплексной услуги по предоставлению вагонов всех типов для грузовых перевозок. И именно этот критерий, считают в Совете рынка, должен быть положен в основу определения понятия "оператор подвижного состава".

Так или иначе, в настоящий момент слишком рано судить об отражении и реализации интересов различных участников рынка в представленных редакциях законов. Пока масштабная работа по их переработке только начинается. Законодательство в области железнодорожного транспорта базируется сегодня на четырех китах: закон "О железнодорожном транспорте в РФ" устанавливает основные принципы и основы государственного регулирования, Устав регламентирует ведение коммерческой деятельности на железнодорожном транспорте, правила перевозок - детализацию процесса перевозки, акты тарифного регулирования - экономическое содержание и стимулирование развития рынка железнодорожных перевозок. И сегодня остается только надеяться, что с внесением изменений в перечисленные законы процесс реформирования железнодорожного законодательства начнет устойчивое движение к актуализации.