Необходимость введения долгосрочных железнодорожных тарифов стала очевидной уже несколько лет назад, однако масштаб возникающих при этом задач оказался настолько велик, что долгое время не удавалось сформировать модель, которая удовлетворяла бы все заинтересованные стороны. Разработка документов, определяющих переход на новую систему тарифного регулирования, подходит к концу, и уже в начале следующего года (если вывести за скобки возможную заморозку тарифов естественных монополий) отрасль начнет функционировать по долговременным правилам.

Со второй попытки

Напомним, что после долгих обсуждения было принято решение выстраивать модель 5-летнего тарифообразования на основе методики доходности на вложенный капитал. Фактически речь идет о варианте RAB-регулирования - то есть о системе тарифообразования на основе долгосрочного регулирования тарифов, направленной на привлечение инвестиций для строительства и модернизации сетевой инфраструктуры и повышение эффективности работы сетевых организаций. Упрощенно говоря, для реализации инвестиционных программ сетевые компании привлекают как собственные, так и заемные средства. Регулятор, в свою очередь, формирует тариф для тех или иных компаний таким образом, чтобы они имели возможность постепенно возвращать вложенные средства и проценты на привлеченный капитал. При этом заемные средства возвращаются через тариф в течение 20 и более лет.

Тарифы, как правило, устанавливаются на период 3-5 лет, что обеспечивает стабильность и предсказуемость правил игры для инвесторов, снижает их риски, а значит, и стоимость капитала. Пользователи услуг, в свою очередь, также получают возможность формировать собственные стратегии исходя из предсказуемых (по крайней мере в среднесрочной перспективе) ценовых горизонтов. С одной стороны, все достаточно стройно и понятно, с другой - применительно к российским железным дорогам возникает целый ряд довольно щекотливых вопросов, взаимоприемлемых ответов на которые до сих пор не могли найти регуляторы и участники рынка.

При этом рост уровня тарифов на услуги РЖД в последние годы стабильно был ниже уровня инфляции, необходимость вложений в инфраструктуру не менее стабильно возрастала, а бюджетное финансирование оставалось недостаточным. Причем разрыв между желаемым и действительным не сокращается, и даже заимствования ОАО "РЖД" не могут радикально изменить ситуацию. Осенью прошлого года поручение премьер-министра РФ Дмитрия Медведева актуализировало работу причастных ведомств по формированию методики RAB-тарифов.

В результате Федеральной службой по тарифам сформирована финансовая модель долгосрочного тарифного регулирования. На ее основе ФСТ разработала Методику расчета размера экономически обоснованных затрат и нормативной прибыли, учитываемых при определении долгосрочных индексов изменения тарифов, сборов и платы на услуги по перевозке грузов и услуги по использованию железнодорожной инфраструктуры общего пользования при грузовых перевозках. В целом, по мнению экспертов, методика обеспечивает прозрачный и понятный механизм определения долгосрочных параметров индексации тарифов на грузовые железнодорожные перевозки, учитывающий как инвестиционные потребности ОАО "РЖД", так и допустимый уровень тарифной нагрузки на реальный сектор экономики, позволяя проводить гибкую политику в данной сфере с возможностью адаптации принимаемых решений к складывающейся в стране экономической ситуации.

Кроме того, следует отметить, что методика предусматривает установление параметров индексации тарифов в случаях ограничений темпов их роста, определяемых правительством. Данная модель включает в себя порядок формирования экономически обоснованного уровня ставок при использовании различных источников финансирования операционных и инвестиционных расходов ОАО "РЖД", включая:

- бюджетное финансирование в рамках долгосрочного сетевого контракта;

- целевые бюджетные субсидии в виде взносов в уставный капитал компании;

- привлечение средств Пенсионного фонда и Фонда национального благосостояния за счет выпуска инфраструктурных облигаций;

- механизмы корректировки инвестиционной программы исходя из установленных ограничений.

При этом отдельный учет объемов финансирования по каждому источнику обеспечивает гарантированную возвратность средств в зависимости от условий их привлечения.

Аналитик компании WCA Станислав Бандеров отмечает, что в целях обеспечения стабильности долгосрочных тарифов методикой определен ограниченный набор условий, при которых осуществляется их корректировка, и установлены предельные границы изменения тарифов.

"В случае значительных конъюнктурных колебаний, требующих пересмотра уровня индексации сверх установленных пределов, используются иные механизмы обеспечения сбалансированной деятельности ОАО "РЖД", исключающие необходимость значительного повышения тарифов, - констатирует эксперт. - Это позволяет нивелировать негативные последствия, связанные с контрцикличным характером регулирования, и таким образом не допускать значительного падения грузооборота в условиях неблагоприятной рыночной конъюнктуры".

Как пояснили в ФСТ, в настоящее время указанный документ направлен на рассмотрение членам межведомственной рабочей группы по вопросам разработки модели и параметров модели долгосрочного регулирования тарифов, созданной по поручению первого заместителя председателя правительства Игоря Шувалова. После получения заключений членов рабочей группы проект методики будет рассмотрен на ее очередном заседании и вынесен на общественное обсуждение.

"При этом необходимо отметить, что на сегодняшний день членами межведомственной рабочей группы в целом сформирована согласованная позиция по основным принципам долгосрочного тарифного регулирования, - поясняет собеседник. - Вместе с тем, учитывая, что переход на такое регулирование осуществляется в условиях ограничения пропускной способности инфраструктуры и дефицита инвестиций в модернизацию инфраструктурного комплекса, требуется дополнительное обсуждение отдельных параметров расчета тарифов, закладываемых в данную модель".

В поисках баланса интересов

Очевидно, что за такими корректными формулировками скрываются драматичные интеллектуальные битвы. Напомним, что основная идея введения RAB-тарифов - обеспечить привлечение финансовых ресурсов для развития инфраструктуры в необходимом объеме с минимально возможным удорожанием стоимости услуг для потребителей. В нынешних условиях полностью упаковать все необходимые расходы в тариф практически нереально. Общий объем инвестпрограммы ОАО "РЖД" до 2018 года составляет порядка 5,7 трлн рублей, и за счет тарифных поступлений, по оценкам экспертов, можно покрыть не более половины от этой суммы. Увеличение стоимости услуг РЖД выше этого уровня крайне негативно повлияет на клиентуру. Так что пока о полном возврате инвестиций через тарифные механизмы речь не идет. Но и конкретный размер индексации вызвал серьезные дискуссии.

В итоге Минэкономразвития представило для обсуждения три варианта индексации: инфляция +1,4%, на уровне инфляции и инфляция -1,5%. При этом в ведомстве согласны, что индексация тарифов ниже уровня инфляции приведет к сокращению инвестпрограммы РЖД на 25%. Повышение тарифов на уровне инфляции в течение 5 лет, по мнению Минэкономразвития, позволит профинансировать инвестпрограмму перевозчика, которая "обеспечит опережающее развитие железнодорожного транспорта" (2,2 трлн рублей вложений за счет собственных средств РЖД). Но даже при таком варианте холдингу необходимо снижать собственные издержки на 2% ежегодно. Индексация тарифов "инфляция +1,4%" позволила бы РЖД профинансировать инвестпрограмму на 2,56 трлн рублей, уровень тарифов "ниже инфляции" - всего лишь на 1,98 трлн. В итоге предварительно был одобрен средний вариант индексации - на уровне инфляции.

Казалось бы, наконец-то удалось добиться баланса интересов, при котором (если не сильно углубляться в то, какие средства и из каких источников будут рекрутированы) мы получаем устойчивую тарифную модель на ближайшие годы, с одной стороны, и возможность осуществлять капитальные вложения в потребном объеме - с другой. Но ряд экспертов высказывает вполне обоснованные сомнения в дееспособности такого механизма индексации, а главное - в том, что он действительно даст рынку вожделенную стабильность.

В погоне за эфемерным

В первую очередь скептики указывают на то, что в данном случае не произошло какой-то радикальной смены модели тарифного регулирования. Да, действительно, определены некоторые параметры динамики тарифов, более-менее увязанные с планами введения новых объектов, но принцип, по сути, остается прежним. Перевозчик и владелец инфраструктуры выставляет некий счет, который в зависимости от особенностей политической обстановки корректируется регуляторами и по большей части оплачивается за счет бюджетных средств. "Скорее всего, предполагаемые меры зафиксируют правила игры в отрасли, а модернизация железнодорожной инфраструктуры (строительство ВСМ, обновление путей в Сибири и на Дальнем Востоке и т. д.)

будет в большей степени зависеть от государственных инвестиций", - полагает вице-президент компании "Покровка Финанс" Алексей Вязовский. При этом эксперт указывает на серьезные риски, связанные с увеличением стоимости доставки грузов по железной дороге. "Очевидно, что в целом рынок негативно откликнется на рост тарифов. Может продолжиться отток высокомаржинальных грузов (например, контейнеров) на другие виды транспорта, - констатирует он. - Уже сейчас автомобильный транспорт увеличивает плечо транспортировки в качестве ответа на низкую скорость доставки грузов по железной дороге".

Кроме того, по его мнению, возникают сомнения относительно обоснованности применения методики расчета инфляции, используемой Росстатом, которая не всегда отражает существующие реалии. "Если взять потребительскую инфляцию, то весьма спорна методология определения состава потребительской корзины, - отмечает А. Вязовский. - Есть вопросы и к расчету промышленной инфляции. Нам кажется, что в данном случае требуется большая открытость и транспарентность со стороны органов государственной власти".

На другой принцип RAB-регулирования, который был принесен в жертву стабильности, указывает независимый эксперт, д. э. н. Леонид Мазо. "Если рост тарифа будет ограничен инфляцией, то его уровень для отражения этого фактора доходности на вложенный капитал окажется, скорее всего, недостаточным, - констатирует эксперт. - Однако установление среднего уровня тарифа с учетом необходимой доходности капитала может иметь индикативное значение, в том числе для обоснования государственной финансовой поддержки в различных формах. Это могут быть не только бюджетные субсидии и вложения в капитал, но и налоговые льготы, например, по инфраструктурным проектам". Но если с мотивирующей частью данной проблемы еще как-то можно разобраться, то относительно констатирующей готового решения пока что нет.

Инфляция - слишком бойкая лошадка, чтобы вверять ей определение уровня тарифов. Просто дело в том, что относительно спокойные годы приучили нас к не очень заметному плавному тренду. Вместе с тем мировая экономика вступает в ту фазу, когда даже развитые страны может начать лихорадить, и в этом случае ко всем проблемам монетарной политики мы получим еще и дестабилизацию в сфере тарифов. "Предсказать инфляцию с достаточной точностью на несколько лет вперед нельзя, - уверен Л. Мазо. - Но беда не только в этом. Еще менее предсказуемы цены на потребляемые железнодорожным транспортом ресурсы. Динамика цен производителей промышленных товаров, как правило, значительно отличается от потребительских цен, составляющих основу индекса инфляции".

В качестве примера эксперт приводит сложившуюся к настоящему времени ситуацию этого года, когда розница растет, а индекс цен производителей почти близок к единице. В другие годы бывало, что цены производителей, зависящие от мирового рынка, намного опережали инфляцию. "Поэтому подгонять будущий уровень тарифа под прошлогоднюю инфляцию тоже некорректно, - констатирует Л. Мазо. - Практически тарифы будут корректироваться ежегодно, если не чаще".

Формула успеха

Однако не стоит распространять недостатки и риски конкретного решения на модель в целом. Напомним, что многое зависит от показателей, вбиваемых в используемые формулы. Эксперты сходятся во мнении, что предлагаемая ФСТ модель долгосрочного тарифного регулирования в сфере грузовых железнодорожных перевозок в целом обеспечивает сбалансированную деятельность не только ОАО "РЖД", но и основных пользователей услуг железнодорожного транспорта, поскольку дает возможность определять на долгосрочный период регулирования понятный уровень индексации тарифов в среднем по сети железных дорог. Она носит комплексный характер и гармонизирована с применением таких инструментов, как исключительные тарифы, устанавливаемые в соответствии с требованиями ЕЭП, и решения ОАО "РЖД" по установлению (изменению) уровня тарифов в пределах ценового коридора. "Переход на долгосрочные железнодорожные тарифы будет способствовать оптимизации грузовых перевозок, - уверен начальник управления по управленческому учету и отчетности ОАО "РЖД" Владимир Гапонько. - Компания получит возможность повысить эффективность привлечения и использования финансовых средств, операторы и грузовладельцы - более четко разрабатывать долговременные планы развития". При этом В. Гапонько отметил, что РЖД совместно с федеральными органами исполнительной власти и другими заинтересованными сторонами принимает активное участие в разработке необходимой нормативной и методической базы, обеспечивающей практическую реализацию данной новации. "В целом модель долгосрочного регулирования получила одобрение вовлеченных сторон, сейчас идет активная работа над окончательной редакцией норм и положений, детализирующих ее практическую реализацию, в том числе - в отношении методики индексации тарифов", - пояснил В. Гапонько. Напомним, согласно предварительным планам, озвученным руководством страны, переход на долгосрочные тарифы должен состояться уже в 2014 году. Основной вопрос в том, какой формат приобретет эта модель на выходе. После обсуждений и коррекций не раз случалось, что путь компромиссов приводил в тупик. Будем надеяться, что новый проект будет утвержден в установленные сроки.