Доработан проект самых существенных с 1995 года поправок к закону "О естественных монополиях", представленный Федеральной службой по тарифам (ФСТ) летом 2013 года. Понятие "естественная монополия" в проекте касается рынка услуг, но не товаров, а само его существование объявляется нежеланием правительства или невозможностью поддерживать на рынке нормальную конкуренцию. ФСТ намерена получить для себя право вето на все крупные сделки госмонополий и регулировать содержание их инвестпрограмм, в том числе цены их строек.

ФСТ объявила о завершении разработки проекта поправок к федеральному закону №147 "О естественных монополиях" от 17 августа 1995 года и опубликовала перед внесением в правительство документ в окончательной версии. Предварительная версия законопроекта обсуждалась в июне 2013 года, как раз в момент дискуссий в Белом доме о возможном слиянии ФСТ и Федеральной антимонопольной службы (ФАС) и создании единого органа регулирования деятельности естественных монополий. Хотя решения о слиянии ФАС и ФСТ, поддерживаемого Минэкономики, правительство не приняло, проект ФСТ делает его ненужным: в случае принятия проекта российское законодательство вообще поменяет определение естественной монополии.

В правительстве "Ъ" затруднились сообщить, когда Белый дом может приступить к обсуждению закона. Глава ФСТ Сергей Новиков, похоже, готовится по этому вопросу к длинным дискуссиям: выступая на ведомственном семинаре в Сочи 17 октября, он относил принятие поправок к закону к "среднесрочным" приоритетам ФСТ.

Закон №147-ФЗ, действующий сейчас, дает крайне спорное определение естественной монополии: это некое особое состояние любого товарного рынка, в котором отсутствие конкуренции "эффективнее" ( из-за сильного влияния на издержки монополиста эффекта масштаба). Вариант ФСТ не лишен этих недостатков, но логичнее. Естественной монополией ведомством Сергея Новикова объявляется не рынок товаров, а рынок услуг, на котором "создание полноценных конкурентных условий для удовлетворения спроса на определенный вид услуг невозможно или экономически нецелесообразно". Среди экономистов единое мнение о том, что есть естественная монополия, отсутствует (см. "Прямая речь" на стр. 6).

ФСТ, по сути, определяет естественную монополию исключительно как "монополию, поддерживаемую бездействием государства", то есть разновидностью госмонополии. Во всяком случае проект без экскурсов в экономическую теорию дает правительству РФ право самостоятельно определять сферы госмонополии - ради "инфраструктурного единства РФ", "обеспечения надежности и безопасности поставок услуг" и "соблюдения баланса интересов" госмонополии и ее клиентов.

Для рынков это означает, что в долгосрочном будущем "естественной монополией" будет объявляться сектор, в котором долгое время доминирует крупная компания (неважно, частная или нет), и ее деятельность Белый дом решил отрегулировать в пользу потребителей. Проект ФСТ предполагает, что правительство вправе определить специальные сферы деятельности, которые "находятся в состоянии перехода к конкурентному рынку", а сам переход (с оговоркой "там, где это возможно и целесообразно") прямо объявляется целью регулирования. Хотя в проекте по традиции не упоминается орган, который занят таким регулированием, в пояснительной записке к нему указывается на необходимость увеличить штат ФСТ на 272 человека.

Смена в законопроекте предмета занятий монополии с "производства товаров" на "оказание услуг" выглядит казуистикой, но оно отражает десятилетнюю эволюцию взглядов правительства РФ на принципы работы госмонополий. Во время принятия Госдумой (в которой не существовало тогда правительственного большинства) закона №147 акцент делался именно на "природную естественность" госмонополий, защищающую их от антимонопольного регулирования ФАС в обмен на госрегулирование их цен.

С 2003-2004 годов точка зрения Белого дома на вопрос менялась: так, правительство научилось разделять (например, в случае "Газпрома" и электроэнергетиков) сферы производства "естественно-монопольных" товаров (которые вполне могли производиться и в конкурентной среде) и сферы услуг по их доставке потребителям. Именно в силу этого все госмонополии, от "Транснефти" до региональных водоканалов, с конца 90-х при постоянных жалобах на недостаточность тарифов способны оплачивать крупные спонсорские проекты в спортивной сфере: в большинстве случаев на "естественно-монопольную" часть экономики АО это не влияет.

В декабре 2010 года ведомство Игоря Артемьева даже неудачно пыталось изменить закон №147ФЗ, сохранив принцип "естественности" сферы монополии и объявляя таковой только "доминирующего на товарном рынке" монополиста. И лишь в версии ФСТ закон меняет псевдоэкономическую логику на чисто политическую. "Естественная монополия" в новом определении есть сфера деятельности, в которой правительство неспособно или не считает нужным поддерживать "полноценную" (в его понимании) конкуренцию, поэтому разрешает "субъектам естественной монополии" играть там по исключительным правилам под его контролем. Такие правила игры требуют отделять товар (в отношении которого конкуренция неотменима) от услуги, то есть от стоимости доступа к производимому госмонополией благу (где конкуренция подавляется госмонополией при молчаливом попустительстве правительства), равно как и от прочих видов деятельности. Проект ФСТ требует обязательно раздельного учета "естественно-монопольного" и прочих видов деятельности госмонополии - часть госмонополий, например, "Газпром", уже принудили к этому в "частном" порядке.

ФСТ требует при этом себе право согласования продажи, сделки по аренде или любой другой имущественной операции с имуществом, обеспечивающим как свободную, так и "естественно-монопольную" деятельность, стоимость которого превышает 10% собственного капитала компании-госмонополиста. Кроме этого, отдельной главой 7.1 в законопроекте вводится госрегулирование инвестдеятельности таких монополий - в основном ради того, чтобы ввести "нормативы цены типовых технологических решений капстроительства". Напомним, во многом с участием ФСТ принималось летнее решение правительства об ограничении в 2014 году тарифов госмонополий - ради остановки непрерывного роста капзатрат РЖД и "Газпрома".

Главный удар по госмонополиям ФСТ крайне аккуратно спрятан в поправке к закону, директивно выводящей из числа "сферы деятельности естественных монополий" услуги по подключению к ее инфраструктуре прочих потребителей. А "потребителем" госмонопольной услуги (с правом обращения, например, в суд, ФАС и ФСТ) предлагается считать не только клиента "естественной монополии", но и любого "намеревающегося пользоваться" ее услугами, то есть на практике совершенно любое физическое или юридическое лицо.

Хотя проект ФСТ является рамочным, на практике он должен закрепить законодательно тривиальное положение: в нынешнем виде "Газпром", РЖД, "Транснефть" и другие "естественные монополии" существуют только из-за бессилия государства сопротивляться их давлению. Принятие законопроекта, очевидно, приблизит более четкое разделение Белым домом "интересов госмонополий", "интересов правительства" и "интересов потребителей" - несмотря на то что в предложенной версии закона это разделение еще неявно. Наконец, право вето на сделки госмонополий наверняка сделает ФСТ даже без слияния с ФАС одним из самых могущественных ведомств в Белом доме.

МИРОВАЯ ПРАКТИКА

КАК ОПРЕДЕЛЯЮТ ЕСТЕСТВЕННЫЕ МОНОПОЛИИ ЗА РУБЕЖОМ

В законодательстве западных стран для описания естественных монополий используют другие, но схожие по значению термины: "служба, необходимая всем", "публичная служба", "служба общего экономического значения", "сетевая служба" и подобные. Так, в Великобритании термин "естественная монополия" юридически не закреплен. Фактически в стране к таковым относятся только канализация и водоснабжение, передача и распределение электроэнергии, транспортировка газа и железнодорожная инфраструктура. Для регулирования железнодорожного транспорта, портов, аэропортов, услуг связи применяются другие подходы. Во Франции используется понятие "промышленные и коммерческие публичные службы". Это организации, предоставляющие коммерческие услуги на особых условиях в сферах снабжения электроэнергией, железнодорожных перевозок, связи. В Германии естественной монополией называют ситуацию, когда одно предприятие способно лучше удовлетворить определенный рынок при более низких, но обеспечивающих рентабельность ценах (применяется к железнодорожному и трубопроводному транспорту).

Описание естественной монополии в законах стран СНГ фактически повторяет определение в аналогичном российском законе 1995 года. Так, в Казахстане естественной монополией считается "состояние рынка услуг (товаров, работ), при котором создание конкурентных условий для удовлетворения спроса на определенный вид услуг (товаров, работ) невозможно или экономически нецелесообразно в силу технологических особенностей производства и предоставления данного вида услуг (товаров, работ)".

Для вас что естественно?

Евгений Ясин, научный руководитель Высшей школы экономики:

- Меня учили, что естественная монополия - это та монополия, которую невозможно устранить, поскольку она создается природными условиями, а иные условия создания специальной конкуренции обходятся дороже. То, что предлагают сейчас, имеет своей целью развести это не по принципу: естественная монополия или не монополия, которая может быть устранена, причем с улучшенным показателем, а по принципу: есть компании с платными услугами и компании с бесплатными услугами. Евсей Гурвич, руководитель Экономической экспертной группы:

- Естественна для меня транспортировка газа, а добыча газа не является естественной монополией, там вполне можно создавать конкурентную среду. Аналогично высоковольтные линии передачи - это естественная монополия, а генерация электроэнергии неявляется естественной монополией. И уточнять закон нужно, потому что реально у нас к некоторым секторам, которые не являются монополиями, относятся как к монополиям.

Константин Сонин, проректор НИУ ВШЭ:

- Строительство железнодорожных путей - это естественная монополия, а вот на транспортные перевозки монополии вообще быть не должно. Различить на практике, является ли монополия естественной, сложно. Каждая компания мечтает объявить себя таковой, даже если у нее нет на то причин. Поэтому для каждого рынка нужно строить свою модель. На примере рынка связи жизнь показала, что мы слишком часто считаем что-то естественной монополией. Гораздо выгоднее иметь конкурирующие сотовые сети, чем монополиста. И для страны было бы лучше иметь конкурирующие газовые компании вместо "Газпрома".

Олег Михеев, зампред комитета Госдумы по энергетике: - Все, что у нас связано с нефтью, газом, их производством, с монополиями на энергоносители, - это и есть естественные монополии. Газ, однозначно, естественная монополия, и почему он должен перестать таковой быть, мне непонятно. С другой стороны, МГТС, думаю, тоже естественная монополия. Вообще, текущий закон о естественных монополиях неэффективен, и его скорректируют поправки, которые будут внесены в этом году.

Роберт Нигматулин, академик РАН:

- Естественны природные монополии. Все, в основе чего лежит природное сырье, и есть естественные монополии. Главное, чтобы в такой организации была сосредоточена значительная часть соответствующих ресурсов страны. Хотя в России есть отрасли, не являющиеся естественными, но имеющие решающее значение для жизни, где тоже должны быть законы, ограничивающие монополии. Регулированию государства, в том числе и ограничению монополизма, могут подлежать, например, телефонные, электрические, электрогенерирующие компании, которые играют огромную роль в жизни.

Юрий Саакян, генеральный директор Института проблем естественных монополий:

- Естественная монополия - это уже состояние рынка, неважно, товаров или услуг, при котором конкуренция экономически неэффективна. То есть издержки при наличии одного субъекта ниже, чем при наличии двух и более, технологически невозможны. Любая инфраструктурная отрасль попадает под это определение - энергетика, газовая отрасль, железные дороги. Так что естественные монополии - это необязательно услуги.