ПРОДЛЕНИЕ СРОКА СЛУЖБЫ ВАГОНОВ

Ситуация в сфере продления срока службы вагонов, похоже, все никак не может сдвинуться с мертвой точки. ОАО "РЖД" говорит об увеличении количества единиц подвижного состава, отправляемых в отстой с неясными дальнейшими перспективами. Одни операторы приветствуют новые правила и торопят разработку разъясняющих нормативных документов, другие предрекают чуть ли не обвал рынка. Продолжаются споры о своевременности новаций, звучат требования как о скорейшем начале ремонтов с модернизацией, так и об отсрочке вступления новых правил в силу. О юридической стороне вопроса рассказал "Транспорту" Артем Колбинцев, директор по правовым вопросам Транспортно-логистической группы "Трансойл".

АРТЕМ КОЛБИНЦЕВ:

"Необходимо четко определить правила"

"Транспорт": Артем, во время различных дискуссий невольно возникает ощущение, что до недавних пор рынок функционировал в нормальном режиме, и вдруг как бы без видимых причин принимаются какие-то решения, которые создают массу проблем железнодорожной отрасли. Не является ли нынешняя ситуация очередным случаем применения административных рычагов воздействия? Насколько встроены принятые нормативные акты в общую правовую систему?

— С точки зрения права все абсолютно логично. Более того, это последовательное продолжение политики интеграции трех государств и об элементах этой интеграции в железнодорожной отрасли было публично объявлено заранее, подготовка велась в течение последних двух лет. Речь идет в первую очередь о Соглашении о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации, которое предусматривает, что технические регламенты Таможенного союза (ТС) имеют прямое действие на таможенной территории ТС (согласно п. 2 ст. 2 документа). После вступления в силу технических регламентов ТС, которое произошло 2 августа этого года, они становятся действующими международно-правовыми актами и должны исполняться органами государственной власти стран — участниц ТС, юридическими и физическими лицами.

В части вопроса, о котором идет речь — продление срока службы подвижного состава, Технический регламент ТС "О безопасности железнодорожного подвижного состава" (ТР ТС) устанавливает требования к качеству подвижного состава и допускает продление его срока службы исключительно при проведении модернизации, которая предполагает проведение сертификации данных вагонов. Пунктом 6 Решения комиссии ТС № 710 от 15.07.2011 г. в РФ предусмотрена обязанность стран — участниц ТС обеспечить приведение нормативных правовых актов своих государств в соответствие с техническими регламентами. То есть больше года назад РФ взяла на себя обяза тельства по изменению внутренних документов, и об этом рынку было хорошо известно. В рамках выполнения данной обязанности правительством России принят ряд документов, в том числе внесены изменения в единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, утвержденный Постановлением правительства РФ от 01.12.2009 г. № 982 и № 737 "О внесении изменений в единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации". Добавлю, что согласно п. 1 ст. 17 Федерального закона от 10.01.2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, железнодорожный подвижной состав и контейнеры должны иметь сертификаты соответствия или декларации о соответствии.

Поэтому вряд ли можно говорить о том, что решения принимаются вдруг и без видимых причин — сроки были определены заранее и причины понятны. Также сложно согласиться со звучащим иногда в СМИ мнением, что после вступления в силу вышеуказанных документов, требования к проведению продления срока службы вагонов носят запретительный характер. Технический регламент Таможенного союза вводит не запрет, а разрешение путем проведения модернизации.

"Транспорт": Понятно, что о вступлении в силу новых правил было известно заранее и даже не один год, но все-таки не следует ли более внимательно изучить аргументы тех, кто настаивает на введении некоего переходного периода, в течение которого можно было бы подготовиться к изменениям правового поля?

— Решение комиссии Таможенного союза № 710 о принятии технических регламентов было опубликовано в августе 2011 года. Технические регламенты, утвержденные данным документом, в том числе ТР "О безопасности железнодорожного подвижного состава", вступили в силу через три года с даты официального опубликования. Вполне достаточный срок для разработки соответ ствующих ему национальных правил и адаптации производственной практики участниками рынка.

Причем Постановление правительства РФ № 737 не противоречит переходным положениям Решения комиссии Таможенного союза.

Однако, как ни парадоксально это прозвучит, внутренними нормативно-правовыми актами РФ не установлены условия (критерии), при соблюдении которых допускается продление срока службы грузовых вагонов. До вступления в силу ТР ТС Федеральное агентство железнодорожного транспорта, а также экспертные организации, имеющие право проведения работ по техническому диагностированию с целью продления срока службы вагонов, при выполнении своих функций руководствовались требованиями "Положения о продлении срока службы грузовых вагонов, курсирующих в международном сообщении", утвержденными 14.05.2010 г. на 52-м заседании Совета по железнодорожному транспорту государств — участников СНГ

"Транспорт": Почему же тогда вагоны вместо депо отправляются в отстой?

— Дело в том, что согласно вышеупомянутому положению основным критерием установления возможности продления срока службы грузовых вагонов является наличие у них остаточного ресурса (или возможности его возобновления), оцениваемое путем проведения технического диагностирования. По результатам технического диагностирования назначается один из следующих видов ремонта: деповской (ДР) и капитальный (КР) ремонты или капитальный ремонт с продлением срока службы (КРП), выполняемый по техническим условиям. Отсчет нового срока службы вагона устанавливается с даты выдачи Технического решения о продлении срока службы вагонов. Данный документ не содержит определения модернизации и капитального ремонта с продлением срока службы вагонов и не ставит возможность продления срока службы подвижного состава исключительно при проведении его модернизации. Добавлю, что понятие капитального ремонта с продлением срока службы (КРП) введено "Положением о системе технического обслуживания и ремонта грузовых вагонов, допущенных в обращение на железнодорожные пути общего пользования в международном сообщении", утвержденным на 57-м заседании Совета по железнодорожному транспорту государств — участников СНГ от 16-17.10.2012 г. Очевидно, что данное понятие отличается от понятия модернизации с продлением срока службы вагонов, изложенного в Техническом регламенте.

Отсутствие понятий "модернизация подвижного состава" и "капитальный ремонт подвижного состава с продлением срока службы" в действующих нормативно-правовых актах РФ требует соотнесения двух этих понятий между собой, а также с понятием "модернизация с продлением срока службы", предлагаемым Техническим регламентом, и выявления наличия или отсутствия их взаимозависимости.

"Транспорт": То есть после вступление в действие Технического регламента Таможенного союза на территории РФ возникает коллизия применения двух международных документов с отличающейся терминологией по одному и тому же вопросу, влекущих противоположные последствия?

— Отчасти да. Для прояснения ситуации актуален вопрос изучения компетенции Совета по железнодорожному транспорту в области технического регулирования на территории Российской Федерации. И здесь необходимо отметить несколько очень важных моментов. Прежде всего относительно предыдущего положения о продлении — предлагаю для простоты условно назвать его "Положение Совета" — необходимо обратить внимание, что Минтранс РФ своим приказом не вправе вводить в действие между народные акты. Так, в соответствии со ст. 5 Устава СНГ, основной правовой базой межгосударственных отношений в рамках Содружества являются многосторонние и двусторонние соглашения в различных областях взаимоотношений государств-членов.

"Транспорт": Но ведь Совет наделен определенными полномочиями и ранее его решения не вызвали сомнений в легитимности...

— На самом деле прецеденты были, но о них предлагаю погово- рить немного позже. Действительно, согласно ст. 25 Устава СНГ Совет глав государств и Совет глав правительств создают рабочие и вспомогательные органы как на постоянной, так и на временной основе. Эти органы формируются из представителей государств-членов, наделенных соответствующими полномочиями. Статьей 32 Устава СНГ также предусмотрено, что на основе соглашений государств-членов о сотрудничестве могут учреждаться органы отраслевого сотрудничества, которые осуществляют выработку согласованных принципов и правил такого сотрудничества и способствуют их практической реализации. Органы отраслевого сотрудничества (советы, комитеты) выполняют функции, предусмотренные в Уставе и в положениях о них, обеспечивая рассмотрение и решение на многосторонней основе вопросов сотрудничества в соответствующих областях. В состав таких органов входят руководители соответствующих органов исполнительной власти государств-членов.

Применительно к нашей тематике напомню, что на основании Соглашения о координационных органах железнодорожного транспорта Содружества Независимых Государств (заключено в Минске 14.02.1992 г.) был учрежден Совет по железнодорожному транспорту — для координации работы железно дорожного транспорта на межгосударственном уровне и выработки согласованных принципов его деятельности. Также следует, видимо, считать, что дополнительная легитимность деятельности Совета в существующем формате обеспечивается Решением Совета глав правительств СНГ "Об Общем положении о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств и Примерном соглашении межгосударственного (межправительственного) органа Содружества Независимых Государств с государством местонахождения об условиях его пребывания" (принято в Москве 21.10.1994 г.), в п. 4 которого указано, что цели, задачи и функции, а также порядок принятия решений и регламент деятельности межгосударственных (межправительственных) органов, устанавливаются соответствующими межгосударственными (межправительственными) соглашениями, уставами и положениями об этих органах, а также другими нормативными актами СНГ. Протоколом заседания Совета глав правительств СНГ "Об утверждении Положения о Совете по железнодорожному транспорту государств — участников Содружества и Положения о Дирекции Совета по железнодорожному транспорту государств — участников Содружества" (подписано в Киеве 20.03.1992 г.) было утверждено Положение о Совете.

Однако, на наш взгляд, существует ряд правовых пробелов в международно-правовом регулировании текущей деятельности Совета.

При утверждении, что протоколы Совета являются международными договорами, необходимо подтверждение соблюдения порядка заключения международных договоров, установленного Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации". Представляется, что данное требование выполняется не в полной мере.

Таким образом, к сожалению, решения Совета и комиссии Совета не могут, бесспорно, считаться источником международного частного железнодорожного права как отрасли международного транспортного права и, следовательно, являться обязательными. Наверное, эти пробелы можно и даже нужно устранить, но сегодня с юридической точки зрения ситуация именно такова.

"Транспорт": Кто-то еще поддерживает такое мнение?

— К данному выводу пришли арбитражные суды, исследовавшие вопрос легитимности документов Совета при рассмотрении дел об оспаривании предписаний Рос- транснадзора: документы Совета или комиссии Совета не признаются нормативными правовыми актами или международными договорами, принятыми в установленном порядке. И здесь я бы подчеркнул, что любой хозяйствующий субъект, будь то компания-оператор, грузоотправитель или РЖД, могут оперировать только бесспорными юридическими документами и нормами, а те, которые могут быть легко оспорены в Арбитражном суде, не являются таковыми и соответственно опора на них создает риски компаниям.

"Транспорт": То есть никакого "двоевластия" быть не может?

— Обязанность Российской Федерации применять нормы Технического регламента Таможенного союза обусловлена тем, что нормы международных договоров, предназначенные для прямого действия в РФ, либо договоров, согласие на которые дано Государственной Думой Федерального Собрания РФ в форме закона, должны непосредственно регулировать правоотношения в нашей стране и иметь приоритет.

"Транспорт": Таким образом, возникает правовой вакуум: "Положение Совета" действовать не может, а нового пока просто нет?

— Внутреннего российского нормативно-правового акта, регулирующего порядок осуществления продления срока службы вагонов, содержащего четкие критерии, которым должен соответствовать вагон (например, в техническом регламенте ТС — после модернизации он должен соответствовать требова ниям, предъявляемым к новому вагону), до настоящего времени действительно нет. Разработанный Федеральным агентством железнодорожного транспорта и представленный Минтрансом РФ для общественного обсуждения проект "Концепции проведения процедуры продления (назначения нового) назначенного срока службы грузовых вагонов (кроме грузовых вагонов специального назначения)" после получения большого количества замечаний до настоящего времени не доработан и не обличен в форму нормативно- правового акта.

С другой стороны, длительное время на стадии согласования находится Соглашение об основах гармонизации технических регламентов стран — участниц СНГ. Еще 19 ноября 2010 года решением Совета глав правительств Содружества Независимых Государств установлено поручение правительствам государств — участников СНГ обеспечить скорейшее принятие Соглашения об основах гармонизации тех нических регламентов государств — участников СНГ. Однако работа по данному вопросу не получает должной огласки и развития. Считаем, что рассмотрение вопроса о создании равных требований к качеству подвижного состава, в том числе распространения требований, установленных Техническим регламентом Таможенного союза на страны СНГ, при осуществлении производства, ремонта, модернизации подвижного состава, продлении назначенного срока его службы должен рассматриваться в рамках упомянутого Соглашения об основах гармонизации технических регламентов. Я бы даже рассмотрел вопрос шире: должна быть поставлена задача достижения максимальной безопасности и качества подвижного состава на всем пространстве стран — участниц СНГ, а не воз- вращения к заниженным требованиям, допускающим наличие бесконтрольности результатов выполняемых ремонтов.

"Транспорт": Каким, по вашему мнению, является наиболее приемлемый выход из сложившейся ситуации? Какие шаги необходимо предпринять в первую очередь?

— До принятия Соглашения об основах гармонизации технических регламентов стран — участниц СНГ на уровне внутреннего законодательства Российской Федерации считаем необходимым либо закрепить понятие модернизации подвижного состава и модернизации подвижного состава с продлением срока службы, включая обязательный объем, в Правилах технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации (утверждены Приказом Минтранса России от 21.12.2010 г. № 286). Либо издать на уровне Минтранса нормативно-правовой акт о продлении срока службы грузовых вагонов, о порядке клеймления основных узлов и деталей, содержащий критерии, при соблюдении которых допускается продление срока службы грузовых вагонов, допустимые сроки продления срока службы, а также обязательный объем работ, необходимый для получения разрешения на эксплуатацию вагонов после продления их срока службы, и порядок приостановления действия свидетельств на право проведения работ.

Кроме того, критически важно разработать действенные меры по выработке системного подхода к проверке качества грузовых вагонов, выпускаемых после процедуры продления срока службы. Данная система должна стать элементом системы продления в составе утвержденного порядка одним из вышеуказанных документов.

Добавлю еще один необходимый шаг, формально не имеющий прямо- го отношения к вопросам практической реализации ТР ТС. Поскольку Российская Федерация является участником СНГ, считаем необходимым прежде всего закрыть правовые пробелы в деятельности Совета по железнодорожному транспорту стран Содружества и добиваться приведения документов Совета в соответствие с вступившими в законную силу техническими регламентами Таможенного союза.

Как минимум необходимо на уровне Совета по железнодорожному транспорту государств — участников Содружества ввести согласованное понятие модернизации железнодорожного подвижного состава и модернизации подвижного состава с продлением срока службы и принять меры к распространению требований Технического регламента в документах Совета по железнодорожному транспорту Содружества.

"Транспорт": Насколько реальным вам кажется такой вариант развития событий? Ведь у участников Совета могут быть свое видение, интересы и т.д. Зачастую приходится слышать, что даже в Казахстане и Белоруссии пока работают по старой модели продления даже вопреки логике принятых регламентов.

— Я уверен, что при наличии достаточной политической воли и хорошей подготовке документов такие решения могут быть приняты оперативно. В конце концов, это в общих интересах всех участников перевозочного процесса. Если же говорить о наших партнерах по ТС, то на днях руководство казахстанских железных дорог заявило о том, что предпримет меры, аналогичные уже принятым в России. Причем, если судить по сообщениям в СМИ, именно желание каким-то образом "выпасть" из-под действия Постановления правительства РФ некоторых операторов стало главной причиной такого шага. Старые вагоны и проблемы, возникающие при их эксплуатации, никому особенно не нужны. Есть серьезные основания полагать, что и наши партнеры по "пространству 1520" разделяют эту позицию.

"Транспорт": Может быть, не совсем корректный вопрос, но он довольно часто возникает в отраслевых дискуссиях. Кому выгодна новая система продления срока службы? В кулуарах называются различные бенефициары, в том числе — производители вагонов.

— Я думаю, что главные бенефициары здесь очевидны — это железнодорожная отрасль и те, кто пользуется ее услугами. Повышение безопасности движения в результате модернизации старых вагонов и дополнительного контроля в ходе сертификации, повышение скорости и эффективности движения за счет выбытия части ветхих вагонов, общее обновление российского парка и повышение его конкурентоспособности — это очевидные плюсы, которые получает экономика в целом. Что же касается вагоностроителей, то и они могут получить здесь свою выгоду, если будут предлагать на рынок новые вагоны, которые за счет инновационных решений, оптимальной цены и экономической эффективности простимулируют инвестиции в них операторов.

Лишь модернизированная нормативная база расставит все по своим местам в спорах о модернизации вагонов

Техническии регламент таможенного союза вводит не запрет, а разрешение путем проведения модернизации повышение скорости и эффективности движения за счет выбытия части ветхих вагонов, общее обновление российского парка и повышение его конкурентоспособности - это очевидные плюсы